דברי הנגידה בישיבת הממשלה בנושא תקציב הממשלה לשנת 2019

11/01/2018
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד
התקציב הנוכחי נבנה בתנאים נוחים מאוד מבחינת הסביבה המקרו כלכלית: המשק מצוי בתעסוקה מלאה והצמיחה יציבה, תנאי הסחר השתפרו משמעותית והגדילו עוד יותר את ההכנסה הלאומית, ומחזקים את מצב הפירמות; הכלכלה העולמית מתאוששת, השכר עולה, והמערכת הפיננסית יציבה. תנאים אלה סייעו לממשלה לתת מענה לצרכים חברתיים שונים, ובמקביל להפחית את יחס החוב לתוצר. גם בתחום הביטחון לא נרשמו עימותים משמעותיים ששיבשו את הפעילות הכלכלית או דרשו הוצאות חריגות בהיקפים גדולים. הנחות אלה נמצאות גם בבסיס התחזיות ל-2018 ו-2019. למרות זאת, הממשלה נדרשת להעלות את יעד הגירעון שקבעה לעצמה, לרמה גבוהה.

 התחזית של בנק ישראל להכנסות ממיסים דומה לזו של משרד האוצר. ההכנסות שלא ממיסים כוללות סעיפי הכנסות חד-פעמיים – כגון דיבידנדים מחברות שונות, משיכת תמלוגים מרשות שדות התעופה ומקרן הניקיון של הרשויות המקומיות, ועידוד משרדי ממשלה להגיש תביעות משפטיות--צעדים שצריך להיות זהירים כשמבססים עליהם את תחזית ההכנסות. צעדים  מסוג זה התגלו כקשים למימוש בשנים הקודמות וחייבו התאמות תקציביות במהלך שנת התקציב.

מסגרת התקציב:

הצורך בהעלאת יעד הגירעון נובע מהתפוגגות ההשפעה של הגורמים החד-פעמיים שהגדילו את ההכנסות ב-2017, לצד החלטות הממשלה להרחיב שירותים חשובים ולסייע לקבוצות חלשות באוכלוסייה, כמו גם הוצאות צפויות בגין הסכמים קואליציוניים ונושאים נוספים. ההעלאה הנוספת של מסגרת ההוצאה, מבטאת את הקושי של הממשלה לטפל בנושאים חשובים בתוך המסגרת הנגזרת מכלל ההוצאה, בהינתן שמשקל ההוצאה האזרחית בתוצר נמוך מאוד. על כן, כבר עכשיו ההוצאה המתוכננת של הממשלה לשנים 2020-2022 גבוהה מהתקרה המותרת על פי הכלל. דבר זה מחדד את הצורך לחשוב על המסגרת המתאימה לכללים הפיסקליים, לאור העובדה שבשנים האחרונות כלל ההוצאה נפרץ לעיתים קרובות, מה שמצביע על כך שהוא אינו משקף את ההעדפות של קובעי המדיניות (הממשלה) לגבי היקף ההוצאה. מכאן עולה גם הצורך להותיר רזרבה משמעותית בתקציב לקראת שנת 2019, שכן בטווח הזמן הארוך עד לכניסתו לתוקף, סביר להניח שיעלו צרכים תקציביים נוספים, כפי שאלו הופיעו בשנה שחלפה מאז אישור התקציב הקודם.

הגירעון:

במצב הנוכחי של המשק, שנמצא כנראה בשיאו של מחזר העסקים—עם אבטלה נמוכה ושוק עבודה הדוק—לא נכון להעלות את יעד הגרעון לשיעור שיביא לאורך זמן להגדלת משקל החוב בתוצר. היעד הקבוע נכון לעכשיו בחוק - יעד של 2.5%  מהתוצר -  מייצב את משקל החוב בתוצר, ונכון היה לדבוק בו, בוודאי כשהמשק בתעסוקה מלאה. חשוב לזכור שבשנים האחרונות ירד יחס החוב לתוצר כאשר הגירעונות בפועל היו סביב ממוצע של כ-2 אחוזים מהתוצר, גם אם היעדים שנקבעו בתחילת כל תקופה היו גבוהים יותר. ההנחה על פיה גם בשנה הבאה הגירעון בפועל יהיה נמוך מהיעד, כי יתברר שתחזית ההכנסות ממיסים נמוכה מידי, נסמכת על הניסיון של 3 השנים האחרונות, אבל בעבר הלא רחוק היו גם סטיות גדולות לכיוון השני, בישראל כמו גם במדינות רבות אחרות. בחינה של תקופות מעט ארוכות יותר מלמדת שאין הטייה שיטתית בכיוון אחד באומדני ההכנסות ממיסים. הניסיון הלא רחוק של מדינות שונות בעולם – וגם שלנו בראשית העשור הקודם – מלמד כי יחס חוב תוצר נמוך למדי יכול לזנק במהירות בתקופות משבר. הניסיון שלנו מהשנים 2012 ו-2013 מלמד שגירעונות שנראים סבירים בתקופת גיאות גדלים במהירות כאשר הסביבה הכלכלית משתנה, ומחייבים ריסון תקציבי דווקא כאשר המשק נמצא בהאטה.

כמובן שהעלאה של היעד לרמות גבוהות עוד יותר מהמוצע, בתנאים המקרו-כלכליים הנוכחיים, תהווה איתות שלילי לשווקים. הפעילים בשווקים מודעים למציאות בה את ההרחבות מבצעים בתקופות גיאות, בעוד תוצאותיהן נחשפות בשפל. אמנם סביר שאת תוצאות הגדלת הגירעון המוצעת היום נראה רק בשינוי הבא במחזור העסקים, אך חבל שהמשק הישראלי יגביל את היכולת להשתמש במדיניות פיסקלית אנטי מחזורית כדי להתמודד עם המשבר הבא – שיגיע בשלב כלשהו.

מבין הנושאים הרבים הכלולים בהצעת התקציב, ארצה להתייחס באופן פרטני לסוגיה אחת, בעלת חשיבות רבה -

הצעת התקציב כוללת הרחבה של שירותי הסיעוד שמספק המוסד לביטוח לאומי. להיערכות הממשלה לטיפול בסוגיית הסיעוד לקשישים יש חשיבות ראשונה במעלה בשל הצורך החברתי לדאוג לתנאי מחיה הולמים לקשישים הסיעודיים מחד-גיסא, והעלות הפוטנציאלית הניכרת בשל תהליכי הזדקנות האוכלוסייה מאידך גיסא. המהלך שנכלל בהצעת התקציב מספק מענה ראשוני ומיידי לחלק מהצרכים. חשוב לקדם דיון על פתרון ארוך טווח ומקיף – תוך מתן מענה לצורך בהקצאת המקורות התקציביים – לסוגיית הטיפול הסיעודי בישראל.  לצורך זה בנק ישראל חוזר וקורא להקים צוות מתכלל של כלל הגופים העוסקים בתחום כדי להציג תכנית רב-מימדית להתמודדות עם הגידול הצפוי באוכלוסייה הנזקקת לשירות, ולקושי של חלקים מהציבור לעמוד בעלויות.

בעוד שהצעת התקציב והתכנית הכלכלית כוללות מהלכים חשובים בתחום הכלכלי-חברתי, ועיקר הגידול בהוצאה בשנים האחרונות הופנתה לתחום זה, חסרה בה התייחסות מקיפה לטיפול בסוגיית הפריון הנמוך במשק הישראלי. סגירת הפער המתמשך בפריון בינינו לבין המדינות המפותחות תדרוש השקעות ניכרות בעיקר בפיתוח התשתיות – שלא כולן יוכלו להיות ממומנות על ידי המגזר העסקי (ב-PPP) - ובתחום החינוך. אמנם חשוב שהממשלה תפעל במקביל לשפר את יעילות השימוש במשאבים בתחומים אלה, אך רמת ההוצאות הנמוכה שלנו לא תספיק לתמוך בסגירת פערי הפריון הגדולים והמתמשכים בינינו לבין המדינות המפותחות. גם אם אין כרגע לממשלה תכנית פעולה מוכנה, חשוב לגבש תכנית כזאת בהקדם – ולהבטיח שניתן יהיה להקצות את המקורות התקציביים ליישומה. הגדלת הפריון במשק היא המפתח לצמיחה ארוכת טווח, בת קיימא, ומכלילה ולהעלאת רמת החיים של כל שכבות האוכלוסייה לאורך זמן.

 

 ​