דברי נגידת בנק ישראל בכנס אלי הורוביץ לכלכלה וחברה: על החשיבות של תכנון אסטרטגי והקושי ליישמו במציאות הפוליטית

26/06/2018 |  פלוג קרנית
למצגת​​
לצפייה בהרצאה​


נגידת בנק ישראל:

  • על מנת להשיג יעדים כלכליים וחברתיים לאורך זמן, חשוב מאוד שתהיה תוכנית אסטרטגית.
  • בתחילת כהונתה של הממשלה הנוכחית ב-2015, היא אימצה הערכת מצב אסטרטגית כלכלית-חברתית וכיווני פעולה; המבחן יהיה בביצועם לאורך זמן.
  • קיים מתח מובנה וטבעי בין קידום אג'נדה של ממשלה נבחרת, לבין מדיניות המתבססת על ראיה ארוכת טווח וקידום תכנית אסטרטגית.
  • בממשלות עם קואליציה שברירית, הנשענת על מפלגות רבות, מתחזקת ההטיה לקבל החלטות המתמקדות בהישגי הטווח הקצר.
  • לכן, חשוב לחזק את המנגנונים שקושרים את עבודת משרדי הממשלה לתוכנית האסטרטגית, ולחזק את הדרג המקצועי במשרדי הממשלה.

 

רקע

 

כנס אלי הורוביץ מתמקד גם השנה באסטרטגיה: בעיצוב מדיניות המכוונת את המציאות מתוך הסתכלות הרחק קדימה. במושבי הכנס השונים מציגים ניתוח מגמות בסיסיות של תהליכים דמוגרפיים וגלובליים; ודנים במדיניות הנדרשת היום, כדי להשיג בעשורים הבאים יעדים בתחומים המשפיעים על רמת החיים, על אי השוויון, על איכות השירותים הציבוריים, רמת התשתיות ועוד.

על חשיבות התכנון האסטרטגי לא צריך להכביר מילים בפורום הזה. יש לכך מספר נדבכים: קביעת יעדים;  עיצוב מדיניות שתעלה בקנה אחד עם התיכנון ארוך הטווח; ולא פחות חשוב, הימנעות מצעדי מדיניות שיקשו בעתיד על השגת היעדים האסטרטגיים. אלי הורוביץ ז"ל, שעל שמו נקרא הכנס, הוביל מהלכים רבים של תכנון אסטרטגי, והכנס של היום עומד בסימן של עשור להצגת  התכנית "ישראל 2028, חזון ואסטרטגיה כלכלית-חברתית בעולם גלובלי" אותה גיבש צוות בראשותו של אלי ובניהולו של דוד ברודט, ביחד עם שותפים רבים. התכנית הוצגה ונדונה בממשלה במאי 2008.

עשור לאחר מכן אנחנו בזמן מתאים לעצור ולבחון:  האם הממשלות מאז פעלו לאור החזון שהוצג בתכנית, האם הפכו אותה לתכנית עבודה אופרטיבית בתחומים שונים, ולהיכן הגענו בהשגת היעדים שהוצבו בתכנית.

התכנית הצביעה על תחומים בהם על הממשלה להתמקד, ובמקביל הציגה תמרורי אזהרה בפני החברה הישראלית. היא גם הציגה את החזון במונחים כמותיים לרמת התוצר לנפש, למדד ג'יני לאי שיוויון,  לשיעור ההשתתפות בכח העבודה ולרמת התעסוקה (חשוב לציין ששני היעדים האחרונים, המתייחסים לתעסוקה – הושגו, והנתונים כיום טובים מאשר היעדים שהוצגו).  אחד התחומים שהודגשו בתכנית 2028 הוא הצורך ב- "רפורמה יסודית של החינוך מהגן לסוף התיכון ולהשכלה הגבוהה" וכן, "שילוב של החרדים, הערבים, והפריפריות בעשייה הכלכלית". התכנית גם הדגישה את הסיכונים שמייצרת ההתפתחות של משק דואלי, שבו יש מצד אחד כלכלה מתקדמת המובילה בחדשנות וטכנולוגיה, הנהנית מפריון גבוה ומטיבה להיענות לאתגרי הגלובליזציה, ומעסיקה 6% מהעובדים במשק (היום כ-9%), כשלצידה ענפי כלכלה מסורתיים המתאפיינים בפריון נמוך וצמיחה נמוכה. בהמשך צויין כי "בישראל פערי הכנסות מן הגבוהים ביותר בין המדינות המפותחות, הקיטוב הכלכלי מפורר את החברה ומונע המיצוי של הצמיחה הכלכלית". נושאים אלה ממשיכים להוות אתגר משמעותי למדיניות גם היום.

 

החלטות ופעולות הממשלה לגיבוש אסטרטגיה (שקף 3)

 

 למרות שהתכנית עצמה לא אומצה כתכנית של הממשלה, הרי שהיא היוותה השראה לעבודה אסטרטגית מעמיקה שנעשתה בתוך הממשלה לאחריה. ב-2012 החליטה הממשלה, על בסיס עבודה שנעשתה בהובלת המועצה הלאומית לכלכלה, לאמץ תכנית למיסוד ושיפור יכולות הממשלה בגיבוש וניהול אסטרטגיה כלכלית חברתית (החלטה 5208).  התכנית כללה:

  •     מיסוד של הערכת מצב אסטרטגית כלכלית-חברתית שמוצגת בפני כל ממשלה ב-100 הימים הראשונים מהקמתה, ובה מפורטים תחומי פעולה המהווים מענה משמעותי למגמות ולמאפיינים המרכזיים;
  •      הקמת ועדת שרים לענייני אסטרטגיה (בפועל ההמלצה זו לא התקבלה);
  •      הקמת צוות לניהול אסטרטגיה בראשות בכירים במשרד רה"מ והאוצר (בפועל הצוות קיים ישיבות מעטות);
  •      הקמת פורום סמנכ"לי תכנון ואסטרטגיה ממשרדי ממשלה (הפורום פעיל ומקיים דיונים מקצועיים).

ביוני 2015, אומצה על ידי הממשלה הערכת המצב האסטרטגית הכלכלית חברתית, ואף אושרו לאחריה שורה של החלטות ממשלה לאימוץ כיווני הפעולה במענה לסוגיות השונות, ולשילובם בתכניות העבודה המפורטות של המשרדים, ובתקציביהם (החלטה 145). הסוגיות האסטרטגיות שהוגדרו הן: טיפוח ומיצוי ההון האנושי, פריון ותחרותיות, תשתיות מימון, אסטרטגיה בתחום הדיור, פיתוח כלכלי אזורי, היערכות להזדקנות האוכלוסייה, ו"ישראל דיגיטלית".

 

מניתוח ביצוע כלל סעיפי החלטות הממשלה בתחומים השונים שנערך על ידי המועצה הלאומית לכלכלה בחודשים האחרונים עולה תמונה חיובית של ביצוע מרבית ההחלטות. מדובר בעיקר על החלטות ליצירת המסגרות והתהליכים כגון הקמת צוותים, הצגה וגיבוש של תכניות בפני הממשלה, ודיווח על התקדמות בפני פורומים שונים. כמובן שהמבחן החשוב ביותר יתייחס  לגיבוש ויישום תכניות פרטניות, והשגת היעדים לאורך זמן, ובשלב זה מוקדם להעריך מה תהיה רמת המימוש.

 

דוגמאות לסוגיות המחייבות תכנית אסטרטגית שנכללו בהחלטת הממשלה, מ-2015. (שקף 4)

 

הון אנושי--כבר בתכנית ישראל 2028 זוהה תחום החינוך וההכשרה המקצועית כמרכיב מרכזי להקניית ערכי היסוד והמיומנויות הבסיסיות הנדרשות לשוק עבודה מודרני. זהו אחד התחומים שבהם החשיבות של תכנית אסטרטגית היא ברורה – תכנית המגבשת יעדים, מגדירה תכנית עבודה להשגתם, ומקצה תקציבים היא חיונית כדי להשיג מערכת חינוך המופקדת על הקניית ערכים,  כישורים ומיומנויות, שיאפשרו לבוגריה להתמודד - כעובדים ובכלל כאזרחים -  עם האתגרים של עולם העבודה המשתנה, להרבה שנים קדימה.

 

ההישגים הנמוכים והפערים בהישגים הלימודיים, ובכישורים הרלוונטיים לשוק העבודה, צפים ועולים בכל פעם, על פי הממצאים של מבחני PISA ו-PIAAC; למרות העלייה במספר שנות הלימוד הממוצע, בכל רמת השכלה הכישורים בתחומי הבנת הנקרא, הכישורים הכמותיים, והתפקוד בסביבה דיגיטלית של האוכלוסייה הבוגרת בישראל נופלים מאלה שבמרבית המדינות המפותחות, והמצב אינו טוב יותר בקרב התלמידים.

הצורך לטפל בכישורים ובמיומנויות הנמוכים עולה גם מניתוח המגמות בפיריון העבודה בישראל ביחס למדינות המפותחות, וגם בפערי הפיריון והשכר בין קבוצות שונות. נדרש שיפור במערכת החינוך וההכשרה המיקצועית כך שהיא תכין את בוגריה לשוק העבודה של המאה ה-21 שידרוש כישורים קוגניטיביים מגוונים וגם חשיבה ביקורתית, יצירתיות, יכולת לעבוד בצוות ועוד.

 

משרד החינוך תחת הנהגתם של שרי חינוך שונים הציב יעדים שונים, והתמקד בטיפול בסוגיות שונות בכל תקופה: בעוד שבקדנציה של השר סער המשרד התמקד בעיקר בשיפור במבחני מיצ"ב, בקדנציה של השר פירון התמקד המשרד  בקידום "למידה משמעותית" ובקדנציה הנוכחית, של השר בנט,  המיקוד עבר להגדלת מס' הלומדים מתמטיקה. בקדנציה של הממשלה הקודמת הודגש הצורך להקניית מיומנויות יסוד לכולם, והקצאת תקציבים אף הייתה אמורה להיות מותנית בהקניית לימודי מקצועות כגון מתמטיקה, אנגלית, ומדעים, אך בממשלה הנוכחית ההתנייה הזו בוטלה.

שינויים אלו של סדרי העדיפויות, תפיסות ודגשים כללו שינויים תקציביים, והסטות של חלק ניכר מהתקציב הגמיש של המשרד, בכל פעם כששר חדש נכנס לתפקיד. השונות בתפיסת העולם,  וכפועל יוצא ממנה באסטרטגיית הפעולה וביעדים שנגזרים ממנה, פגעו בעקביות והקשו על יישום איכותי של תכניות.

בשנת 2015, במסגרת הערכת המצב האסטרטגית, אחת מההחלטות שהתקבלו על ידי הממשלה הייתה מיקוד ב"טיפוח ומיצוי ההון האנושי". מרבית כיווני הפעולה שהציעה הממשלה באותה עת אושרו ומקודמים. כך למשל, הגדלת מספר התלמידים במגמת 5 יח"ל במתמטיקה, הגדלת כוח האדם בתחום ההייטק באמצעים שונים, ורפורמה במכללות הטכנולוגיות. עם זאת, ברור שלהשגת יעד כמו למשל הגדלת מספר התלמידים ברמת 5 יח"ל במתמטיקה, נדרשתעיקביות לאורך זמן, לנוכח העובדה שהקניית כישורים של חשיבה מתמטית צריכה להתחיל כבר מגיל צעיר מאוד, ורק על בסיסה ניתן יהיה להגיע לשיעורים גבוהים של ילדים שיהיה להם פוטנציאל להתמודד עם לימודי מתמטיקה ברמה הגבוהה ביותר.

נראה אם כן  שהיעד האסטרטגי שאומץ בממשלה, והחלטות פרטניות הנגזרות ממנו לטיפוח ומיצוי ההון האנושי, משפיעים על יעדי משרד החינוך ותכנית העבודה שלו.  עם זאת, מוקדם לקבוע האם קביעת יעד אסטרטגי מביאה למיקוד העשייה של המשרד  בהשגת היעד לאורך זמן, ובפרט אם תיווצר ההמשכיות הנדרשת גם כאשר יהיו חילופי ממשלה וחילופי שרים.

 

דוגמא נוספת לתחום שבו יש צורך לאמץ תכנית אסטרטגית שתיושם לאורך זמן הוא תחום הדיור.

הצורך בתכנית אסטרטגית בתחום זה נגזר מכך שיישום המדיניות נמשך זמן רב, וההחלטות המתקבלות משפיעות על אופן השימוש בקרקע, על דמותה של הארץ והן במידה רבה בלתי הפיכות. החלטות על פיזור האוכלוסין מהוות גם בסיס לתכנון התשתיות; הצורך במלאי תכנוני גבוה על בסיס התכנית האסטרטגית נדרש גם כדי שניתן יהיה להגיב מהר יחסית על שינויים בביקוש ובמיוחד לנוכח משך הזמן הרב מהייזום ועד להשלמת בניית דירה (כ-12-15 שנה).

 

בשנת 2005 אישרה הממשלה את  תמ"א 35 שנועדה להגדיר את מדיניות התכנון ופריסת הישובים בישראל עד שנת 2020. עיקרי התכנית הם חיזוק הישובים הקיימים והימנעות מפרבור, התחדשות עירונית, וחיזוק התחבורה הציבורית. תכנית המתאר הארצית נועדה להוות בסיס לכל יוזמות הבנייה והפיתוח בישראל על פי העקרונות שעליה היא מושתתת, והציבה יעדים לפריסה גיאוגרפית שתגדיל את חלקה של האוכלוסייה באיזורי הצפון והדרום על חשבון החלק של האוכלוסייה במרכז הארץ. התכנית הייתה אמורה לעבור עידכון מידי 4 שנים.

בחינה של ההתפתחויות מאז מראה שהיעדים של התכנית בתחום תכנון הבנייה הן ביחס להיקף הכולל והן ביחס לפיזור האוכלוסייה לא הושגו. על פי דוח מבקר המדינה על משבר הדיור (2015), הממשלה לא הצליחה להכווין את הביקושים בשוק הדיור אל הפריפריה (הפער בין מספר התושבים בפריפריה על פי היעד לבין המספר בפועל הוא 600 אלף), והדבר הגדיל את הפערים בין הביקוש להיצע במרכז הארץ; יש להניח שהדבר קשור גם לאי מימוש התכניות לפיתוח התחבורה.

במאי 2017 פורסמה התכנית האסטרטגית לדיור שהובלה על ידי מנהל התכנון והמועצה הלאומית לכלכלה. התכנית קבעה יעדי פעילות למערכת התכנון אשר יאפשרו את בנייתן של 1.5 מיליון יחידות דיור בשנים 2014-2040, בהתאם לצורך העולה ממודלים על סמך המגמות הדמוגרפיות. התכנית גם קבעה יעדים לפיזור הגיאוגרפי העתידי של דירות, בהתחשב ביכולת הקליטה של הפריפריה, במצוקת הקרקע במרכז הארץ, בהתפלגות הביקושים, וביעילות הכלכלית של המשק. יעד זה שונה מהותית מהיעדים שנכללו בתכנית הקודמת.  (בהקשר הזה, אגב, ראוי לשאול האם ההחלטה של שר השיכון לקדם הקמת 18 ישובים חדשים בנגב משתלבת עם התכנית האסטרטגית הזו).

החשיבות שבקידום תכנית אסטרטגית בתחום הדיור נובעת גם מהוודאות שהיא אמורה לייצר לסנכרון תשתיות, הנדרשות להקמת הדירות והוספת התושבים ליישובים.

מינהל התכנון, שהוביל את התכנית, ממשיך ליישם את ההחלטה לרבות על ידי מיפוי מתחמים, גיבוש תכנית עבודה מפורטת, תיאום תשתיות העל הנדרשות וקידום מהלכים בנושא התעסוקה והתעשייה, שנועדו לתת מענה לצרכי התעסוקה של האוכלוסייה במקומות שעתידים להתפתח.

 

יתכן שלו הייתה מיושמת תכנית אסטרטגית בתחום הדיור בתחילת שנות האלפיים, הדבר היה מסייע ליצירתו של מלאי תכנוני גדול, והיה מאפשר לקובעי המדיניות להתמודד עם העלייה המהירה בביקוש לדירות ב-2007 באופן מהיר ומוצלח יותר.

 

ודוגמא אחרונה, המצביעה בעיקר על קושי ליישם תכנית אסטרטגית היא בתחום תשתית התחבורה:

אחד מהגורמים המשפיעים הן על הקושי בפיזור גיאוגרפי של האוכלוסייה והן על רמתו הנמוכה של הפיריון בישראל ועל צמיחתו האיטית, הוא הרמה הנמוכה והאיכות הירודה של תשתיות התחבורה, ובפרט של התחבורה הציבורית. כדי לטפל בכך קיבלה הממשלה כמה החלטות על תכניות השקעה ארוכות טווח בתשתיות תחבורה, שנועדו לשפר ולהרחיב את רשת הכבישים ואת מערך התחבורה הציבורית, ביניהן "נתיבי ישראל", הרכבות הקלות בירושלים ובתל אביב,וקו הרכבת בין תל אביב לירושלים. מעקב לאורך זמן אחר ביצוען של התכניות, מעלה שהן נתקלו בבעיות רבות ביישום, ובלוחות הזמנים. רק חלק מהתכניות מגיע לכלל ביצוע, ומתוך אלה הרוב חורגות במידה ניכרת מלוח הזמנים המתוכנן להשלמתן. ולכן מובילות בטווח הבינוני להשקעה קטנה מהמתוכנן בתשתיות התחבורה.

 

כך למשל, הפער בין הצפי ב-2012 להוצאה התקציבית ב-2015 על תשתיות התחבורה לעומת הצפי בתחילת  2015 הגיע ל 10- מיליארדי ₪, כלומר ההוצאה בפועל נמוכה מהמתוכנן ב-45% , וזאת אף על פי שהממשלה לא ביטלה תכניות משמעותיות לפיתוח התחבורה. לא מדובר בחיסכון בעלויות: התכניות פשוט מתבצעות בקצב אטי מהמתוכנן. להתקדמות האטית יש משמעות שחורגת מהמחסור בתשתיות תחבורה :הפיגור פוגע ביכולת לתכנן את מיקום המגורים והעסקים, היות שבניית שכונות מגורים דורשת כבישים וגישה לאזורי התעסוקה של התושבים העתידיים, ותפקודם של עסקים מושפע מנגישותם לתשתיותתחבורה.

 

לצד תחומים שבהם נראה שהחלטת הממשלה לאימוץ התכנית האסטרטגית הובילה לפחות לתהליך של גיבוש תכנית עבודה הנגזרת מכך, ישנן דוגמאות לנושאים שנכללו בתכנית ואינם מיושמיםלמשל (שקף 5):

  • הקמת ועדה ליציבות פיננסית –ישנה הסכמה על נוסח החוק אולם הוא מתעכב בוועדת הכספים, ואני מקווה שיקודם בקרוב.​
  • התאמה הדרגתית של גיל פרישה - ביולי 2017 עצרה ועדת הכספים פעם נוספת את ההעלאה האוטומטית של גיל הפרישה לנשים, שאמור היה לעלות באופן הדרגתי החל מה- 1 בינואר 2017 ועד שנת 2022 לגיל 64 במספר פעימות.
  • טיפול בגרעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי – לא גובש תהליך לפתרון בעיית הגירעון האקטוארי. ועדה ציבורית (דומיניסיני-ניסן) הגישה המלצות ב2012, שאפילו לא נדונו בממשלה ונותרו במגירה. מאז ההחלטה ב-2015 הנושא לא נדון בממשלה.

 

המשותף לנושאים אלו הוא שהטיפול בהם אינו נושא פירות בטווח הקצר, וחלקם אף כרוכים בעלות לציבור בטווח הקצר. אף פוליטיקאי לא מקבל קרדיט על משבר אקטוארי או פיננסי שלא התרחש.

 

לצד ההתקדמות של הממשלה ביצירת התשתית לתכנון האסטרטגיה יש מקום לחזק את התהליך הזה ולהטמיעו עוד בתהליך העבודה הממשלתי בדומה לתהליך התקצוב. זאת באופן שהמגמות האסטרטגיות שהוצגו ואושרו על ידי הממשלה יהוו את החזון שלאורו מגובשות תכניות חומש ותכניות העבודה השנתיות. בפרט, חשוב שהיעדים הממשלתיים השנתיים למשרדי הממשלה, יגזרו מהיעדים ארוכי הטווח של התכנית האסטרטגית של הממשלה.

יש לחזק את המנגנונים הקיימים ולתמוך בהם על ידי הקמת ועדת שרים לאסטרטגיה ובאמצעות הצוות לניהול אסטרטגיה.

 

לסיכום (שקף 6):

קיים מתח מובנה, טבעי,  בין קידום אג'נדה וסדרי עדיפויות של ממשלה נבחרת, לבין מדיניות המתבססת על ראייה ארוכת טווח וקידום תכניות אסטרטגיות. מצד אחד תיכנון, גיבוש, ויישום תכנית אסטרטגית הפועלת להשגת יעדים לאורך זמן הם תנאי הכרחי כדי להתקדם בעקביות להשגת היעדים המשפיעים על תחומים מרכזיים לפיתוח הכלכלה והחברה. מאידך, מטבע הדברים, לכל ממשלה שנבחרת יש רצון להשפיע על כיווני המדיניות ולהטביע את חותמה. רצון זה מתחדד בממשלה הנשענת על קואליציה שברירית שמבחן המפלגות המרכיבות אותה יהיה בזמן לא רחוק (ובעיתוי שלא תמיד ידוע) בקלפי. בממשלה כזו מתחזקת ההטייה הטבעית בכיוון של קבלת החלטות המתמקדות בהישגי הטווח הקצר, על פני האלטרנטיבה של הליכה במסלול אסטרטגי שהותווה על ידי הממשלה הקודמת, ואת פירותיו תקצור, אולי, רק הממשלה הבאה....

המבחן של העבודה האסטרטגית של הממשלה יהיה ביישום תכניות עבודה של משרדי הממשלה הנגזרות מהתכנית האסטרטגית, וההמשכיות של ישומן לאורך זמן ולאורך קדנציות של ממשלות שונות. התכניות חייבות להתבסס על תשתית ידע רחבה (בהקשר הזה, תפקידו של בנק ישראל כגורם מייעץ מקצועי, עצמאי  ובלתי תלוי הוא חשוב) ועל עבודת מטה איכותית במשרדים הרלוונטיים, שמנוטרת במידת הצורך על ידי אגף התקציבים. לצורך כך יש גם חשיבות רבה לחיזוקו של דרג מיקצועי יציב, שיבטיח את המשקל הראוי להמשכיות וראייה ארוכת טווח.