דברי נגיד בנק ישראל בישיבת הממשלה בנושא הצעדים התקציביים ועדכון תכנית התקציב התלת שנתית (הנומרטור)

24/06/2019 |  ירון אמיר
  • הצעדים שהציג האוצר הם חשובים, גם אם הם צנועים ביחס להיקף הבעיה של הגירעון המבני. חשוב שהצעדים יאושרו ויישומו, כדי לסמן לשווקים שקובעי המדיניות מתחילים להתמודד עם הגירעון שתפח.
  • ההנחות במסמך הנומרטור הן "רחמניות" במיוחד. בהנחות ריאליות, הגירעון הצפוי ללא צעדים מתקנים הוא מעל 4.5% אחוזי תוצר, וגם זאת בהנחה שהמשק ימשיך לצמוח בהתאם לפוטנציאל ולא יהיו אירועים חריגים.
  • יחס החוב לתוצר שירד בשנים האחרונות, והאחריות הפיסקאלית, מהווים נכס אסטרטגי חשוב לישראל. אם תוואי הגירעון לא יתוקן על ידי הממשלה בהקדם, יחס החוב לתוצר צפוי לעלות ליותר מ-65 אחוזים כבר ב-2022. יש הבדל גדול בין ירידה מרמה של 70% ל-65% תוצר, לעלייה מרמה של 60% לאותם 65%, בעיקר כשלא מסתמן תוואי אמין לצמצום נטל החוב בהמשך.
  • ככל שהממשלה תזהה הוצאות חשובות פחות או לא יעילות מבחינה חברתית או כלכלית, יהיה חשוב לצמצם אותן, או לפחות לבלום את גידולן. חשוב גם לסרוק את מערכת המס ולבטל את אותם פטורים שאין להם הצדקה. ואולם, גודל הפערים הפיסקליים הוא כזה לממשלה כנראה לא תהיה ברירה והיא תצטרך גם להפגין נחישות ולהעלות את שיעורי המס.
  • הממשלה החלה לאחרונה להניע תהליכי עבודה קריטיים כדי להתמודד עם המחסור הכואב של המשק הישראלי בתשתיות תחבורה, חשוב להיערך גם להוצאות אלה. אם הממשלה תרצה לאמץ  צעדים נוספים להגדלת הפריון יהיה צורך לאתר מקורות נוספים.
  • ההתמודדות עם התמונה הפיסקלית הנוכחית תהיה מאתגרת, ויהיה חשוב להתחיל אותה כבר בקביעת היעדים ותכנית העבודה של הממשלה הבאה.  ההצלחה בהתמודדות תחזק את חוסנו של המשק ותקנה משענת יציבה לתוכניות ארוכות הטווח של הממשלה בתחומי החברה והביטחון.
 

 

משרד האוצר הציג לממשלה את תמונת המצב התקציבית לשנים הקרובות, ומספר צעדים ראשוניים שנועדו לטפל בה. התמונה שהוצגה היא מדאיגה, ועל כך ארחיב מיד.

בנק ישראל בחן בנפרד את המגמות הפיסקליות הנוכחיות והצפויות. ככלל הערכתנו לגודל הבעיה הפיסקלית – בהגדרות שנקבעו במסמך הנומרטור שבמסגרתו מציג האוצר לממשלה את החריגה הצפויה מהיעדים התקציביים בשנים הבאות – דומה לזו של האוצר.  הצעדים שהציג משרד האוצר, ובפרט הקיצוץ הרוחבי והעלאת שיעורי המס על רכבים היברידיים וחומרים ממיסים, הם חשובים – גם אם הם צנועים ביחס להיקף הבעיה. אף שברור שעיקר האתגר יוצב לפתחה של הממשלה הבאה, טוב שממשלת המעבר פועלת כעת, בכלים הזמינים לה, כדי למתן את הגירעון. חשוב שצעדים אלו יאושרו וייושמו, כדי לסמן לשווקים שקובעי המדיניות מתחילים להתמודד עם הגירעון שתפח. אבקש להדגיש שבמידה והצעדים לא יאושרו, הדבר יעביר מסר שלילי לשווקים.  נכון לעכשיו השווקים נותנים קרדיט לממשלה ומאמינים שבעיית הגירעון תטופל. דחיית הצעדים תעלה חששות לגבי היכולת והנחישות לטפל בנושא.

התקציב השנה ובשלוש השנים הבאות מאופיין במצב לפיו ההתחייבויות הקיימות בצד ההוצאה הן גבוהות יותר מההכנסות המתמשכות של הממשלה – מה שמכונה "גירעון מבני", שמתבטא השנה בגירעון בפועל של 3.5--4 אחוזי תוצר, ועל פי הגדרות הנומרטור הוא צפוי להישאר ברמה זו גם בשלוש השנים הבאות. זוהי רמת גירעון גבוהה מאוד בהשוואה בין-לאומית, גם כאשר מתחשבים בגידול האוכלוסייה המהיר יותר בישראל.

חשוב להדגיש שההגדרות במסמך הנומרטור הן "רחמניות" במיוחד. הן מניחות 1) שהתכניות החברתיות החשובות, שאישרה הממשלה בהוראות השעה, ההוצאות בגין הסכמים קואליציוניים  בממשלה היוצאת, ותכנית מחיר למשתכן, יופסקו כולן; עלותן של תכניות אלה היא יותר מ-6 מיליארדי ₪ לשנה; 2) שהקיצוצים הרוחביים בסכום של 5 מיליארדי ₪ שנקבעו לשנת 2021 ימומשו במלואם, בלי שיהיה צורך לתת למשרדים המושפעים מהם תוספות תקציביות חלופיות; 3) שתקציב הביטחון כמעט ולא יגדל נומינלית עד 2022. משום כך, בהנחות ריאליות, הגירעון הצפוי ללא צעדים מתקנים הוא מעל 4.5 אחוזי תוצר, וגם זאת בהנחה האופטימית שלאורך כל התקופה התוצר יגדל בהתאם לפוטנציאל, ששיעור האבטלה יישאר ברמתו הנמוכה היסטורית, ושלא נתמודד עם אירועים ביטחוניים משמעותיים. אחרת, הגידול בהכנסות יהיה נמוך מהצפוי בתחזית זו, והגירעון יאמיר.

יחס החוב לתוצר שירד בשנים האחרונות, והאחריות הפיסקאלית, מהווים נכס אסטרטגי חשוב לישראל. רמת הגירעון הצפויה חורגת בהרבה מיעדי הגירעון הקבועים בחוק: 2.5 אחוזי תוצר ב-2020, וירידה ל-2 אחוזים ב-2022. חשוב לציין שמעבר לחשיבות של יעדי הגירעון הקבועים בחוק כעוגן לאמינות המדיניות הפיסקלית, גירעון של כ-2.5 אחוזי תוצר הוא זה שנדרש כדי לשמר לאורך זמן את יחס החוב לתוצר ברמה של כ-60 אחוזים – שהוא סמן בולט לגופים הבוחנים את המשק הישראלי מחוץ ומבפנים. אם תוואי הגירעון לא יתוקן על ידי הממשלה בהקדם, יחס החוב לתוצר, אשר עלה ב-2018, צפוי לעלות ליותר מ-65 אחוזים כבר ב-2022. אמנם לפני מספר שנים ישראל כבר שהתה ביחס חוב תוצר כזה, אך צריך להבין שיש הבדל גדול בין ירידה למשל מרמה של 70% ל-65% תוצר, לעלייה מרמה של 60%  לאותם 65%, בעיקר כשלא מסתמן תוואי אמין לצמצום נטל החוב בהמשך. השווקים הפיננסיים  מייחסים משמעות למגמה של השינויים בחוב.  לעלייה בחוב עלולה להיות השלכה כואבת על נטל הוצאות הריבית של הממשלה ועל האמון של משקיעים במשק. נזכיר שוב שהאומדנים לגירעון ולחוב שהוצגו חושבו תחת ההנחה שהמשק ימשיך לצמוח בקצב הפוטנציאלי, והם יגדלו לאין ערוך במקרה של האטה, ולו מתונה, בצמיחה. יתר על כן, מכיוון שהגירעון הנוכחי הוא מבני, עליית יחס החוב לתוצר לא תיעצר ב-65%, אלא תמשיך עד שהמדיניות תתוקן.

 

התמונה שתיארתי מציבה אתגר גדול בפני הממשלה הבאה – הפחתת הגירעון המבני. ככל שהממשלה תזהה הוצאות חשובות פחות או לא יעילות מבחינה חברתית או כלכלית, יהיה חשוב לצמצם אותן, או לפחות לבלום את גידולן. חשוב גם לסרוק את מערכת המס ולבטל את אותם פטורים שאין להם הצדקה כלכלית או חברתית. ואולם, גודל הפערים הפיסקליים שהממשלה ניצבת בפניהם רחב ככל הנראה ממה שצעדים מסוג זה יוכלו לתת לו מענה, ולכן לממשלה כנראה לא תהיה ברירה והיא תצטרך גם  להפגין נחישות ולהעלות את שיעורי המס. כאן ניצב בפני הממשלה  תמהיל  של אפשרויות בהתאם לשיקולי היעדים החברתיים והיעילות הכלכלית.

מעבר לתוואי הגירעון המדאיג, חשוב לזכור כי התקציב בישראל מאופיין לאורך שנים, לרבות השנים האחרונות, בהוצאות נמוכות בסעיפים תומכי הצמיחה ובפרט בהשקעה הציבורית. הממשלה החלה לאחרונה להניע תהליכי עבודה קריטיים כדי להתמודד עם המחסור הכואב של המשק הישראלי בתשתיות תחבורה, אך תהליך זה יחייב השקעה ניכרת שחלק משמעותי ממנה ימומן מתקציב הממשלה - גם אם בעתיד ההשקעה תשתלם ותביא לגידול בהכנסות המיסים. משום כך חשוב להיערך גם להוצאות אלה, שאמנם אינן בטווח הזמן של הנומרטור, אך אינן רחוקות ממנו. בנק ישראל יפרסם בקרוב מכלול של צעדים נדרשים כדי להגדיל את הפריון. הצעדים ישתלמו בטווח הארוך, אולם הם לא זולים בטווח הקצר, ואם הממשלה תרצה לאמץ ולו את חלקם יהיה צורך לאתר מקורות נוספים.

ההתמודדות עם התמונה הפיסקלית הנוכחית תהיה מאתגרת, ויהיה חשוב להתחיל אותה כבר בקביעת היעדים ותכנית העבודה של הממשלה הבאה. עם זאת, ההצלחה בהתמודדות זאת תאפשר למשק לחזור לעמידה חסונה מול הסערות שיגיעו במוקדם או במאוחר מהכלכלה העולמית, להיערך להשקעות הגדולות שדרושות לסגירת פערי הפריון המתמידים בינינו לבין המדינות המפותחות, ולהקנות משענת יציבה לתוכניות ארוכות הטווח של הממשלה בתחומי החברה והביטחון.​