דברי הנגיד בכנס אי שוויון והתערבות ממשלה של חטיבת המחקר בבנק ישראל

26/06/2019 |  ירון אמיר
בוקר טוב,

לקיום הכנס הזה בעת הזו משנה חשיבות, שכן תזמונו, שנקבע זה מכבר, לא יכול היה להיות מוצלח יותר, בבואו לדון בסוגיות של התערבות הממשלה ושל אי-שוויון בחברה הישראלית. ישנה חשיבות רבה לכך שהמחקר הכלכלי בכל הקשור לסוגיות הללו יהיה מקצועי ואיכותי, תוך שימוש בשיטות המחקר המתקדמות ביותר, על מנת שבפני קובעי המדיניות יעמוד מיטב הידע הנדרש לקבלת החלטות מושכלות.

בדברי היום אעסוק, באופן טבעי, בנושא אי השוויון במשק הישראלי. לאי-שוויון בישראל יש מגוון היבטים: ההיבט הכלכלי, כלומר כושר ההשתכרות, היבט המיומנויות כפי שהם מתבטאים בהישגים בלימודים ובמיומנויות שוק העבודה, והיבט ההזדמנויות.

 

ראשית, נתבונן באי השוויון בישראל לעומת מדינות אחרות, כפי שמשתקף במדד ג'יני להכנסה הפנויה במדינות ה-OECD. ניתן לראות כי אי השוויון בישראל גבוה, אך אינו חריג (שקף 3). יחד עם זאת, יש לציין כי תחולת העוני גבוהה (שקף 4). נציין כי קו העוני עולה עם צמיחת המשק, גם כאשר מסתכלים עליו ביחס לתוצר לנפש (שקף 5). ובכל זאת תחולת העוני בשנים האחרונות נמצאת במגמת ירידה (שקף 6). בכל אופן, הגם שסוגיית העוני היא חשובה ומשיקה לסוגיית אי-השוויון – בהמשך ההרצאה אתמקד בנושא אי-השוויון והיבטיו השונים.

כאשר מסתכלים על ההתפתחות על-פני זמן של מדד אי-השוויון בישראל, ניתן לראות שמזה כעשור מתרחש תהליך של ירידה באי השוויון בהכנסה הפנויה, לאחר שבעשור שקדם לו נרשמה דווקא עלייה באי-השוויון (שקף 7).

 

הירידה באי השוויון בהכנסה הפנויה מובלת על ידי צמצום אי השוויון בהכנסה הכלכלית בישראל (שקף 8). מספר המפרנסים הממוצע במשק בית עלה, אך הבולטת מכולם היא העלייה בקרב חמישון ההכנסה התחתון. העלייה בשיעורי ההשתתפות בכל קבוצות (ומגזרי) האוכלוסייה – שילוב של מדיניות מעודדת יציאה לתעסוקה, יחד עם תהליכים תרבותיים (שקף 9), לצד עלייה בשכר המינימום (שקף 10), וירידה מתמשכת ברמת האבטלה, תומכים בתהליך של צמצום אי השוויון בהכנסה הכלכלית וצמצום אי השוויון בהכנסה הפנויה.

 

 

מיומנויות

מיומנויות הם כישורים יסודיים הנדרשים בשוק העבודה המודרני, כפי שארגון ה-OECD הגדיר ובוחן אותם בסקר בינלאומי בקרב בוגרים (סקר PIAAC). הסקר כולל מבחנים כמותיים, מילוליים ופתרון בעיות בסביבה מתוקשבת.

ניתן לראות שגורם מרכזי המשפיע על השכר של הפרטים הוא כישורי העבודה שלהם, כלומר המיומנויות הללו בדיוק (שקף 12). קיים קשר סטטיסטי חזק בין הציון במבחן הכישורים אותו עורך ארגון ה-OECD ובין השכר של הנבחנים.

הרמה הממוצעת של ההישגים במבחני המיומנויות בישראל היא נמוכה (שקף 13). גם בממוצע כלל האוכלוסייה, וגם כאשר מצמצמים (שקף 14) את הניתוח כך שלא יכלול שתי קבוצות אוכלוסייה המזוהות בדרך-כלל כבעלות כישורים נמוכים יותר בתחומים הנבחנים: הציבור החרדי והחברה הערבית. זוהי נקודה חשובה שכן לעיתים נדמה שסיוע וקידום אוכלוסיות אלו יפתור את בעיית המיומנויות במשק הישראלי. לא כך הדבר – זוהי בעיה שנוגעת לכלל קבוצות האוכלוסייה ודורשת צעדים ומדיניות כוללת, גם אם תוך התייחסות פרטנית לקבוצות אלו. לא מפליא אם כן שהתשואה למיומנויות הנדרשות בשכר בישראל היא מהגבוהות בקרב מדינות ההשוואה, שכן מדובר במשאב במחסור (שקף 15).

השונות בציוני מבחן המיומנויות בישראל היא הגבוהה ביותר מבין המדינות הנכללות בסקר (שקף 16) הן בממוצע, הן ללא החברה הערבית והן ללא החרדים והערבים גם יחד. כלומר, הפערים במיומנויות בישראל בולטים בהשוואה בינלאומית. פערים אלו מציבים כאמור את קובעי המדיניות בבואם לצמצם את אי השוויון בנקודת פתיחה לא-קלה. 

נדגיש כי הפערים במיומנות אינם מבטאים יכולת גבוהה במיוחד של האוכלוסייה החזקה אלא דווקא חולשה של האוכלוסייה עם המיומנויות הנמוכות יותר. ניתן לראות זאת כאשר משווים את תוצאות המבחנים בישראל עם הממוצע במדינות ה-OECD , על פי עשירונים (שקף 17).

הרמה הנמוכה במיומנויות של המבוגרים בישראל עומדת בניגוד לרמת השכלה פורמאלית גבוהה: הן במספר שנות הלימוד (שקף 18), והן בשיעורי ההשכלה הגבוהה – שהם שלישיים רק ליפן ולקנדה בכל העולם (שקף 19).

רמת המיומנויות בישראל נמוכה בכל רמות ההשכלה בהשוואה לשאר המדינות, אם כי הפערים מצטמצמים ככל שעולים ברמת ההשכלה (שקף 20). אם כך, יש לנו כאן סוג של חידה-  כיצד קורה שהיקף הלומדים להשכלה גבוהה הוא נרחב אך המיומנויות בשוק העבודה נמוכות?

יתכן שהסיבה נעוצה בכך שהפערים במיומנויות מול חו"ל נפתחים בשלב מוקדם יחסית, כבר בחינוך הבסיסי. הביצועים של תלמידי חטיבת הביניים בישראל נמוכים מאוד בהשוואה לשאר המדינות המפותחות (שקף 21).

 

שוויון הזדמנויות

יתכן שאי-השוויון הגבוה ביכולות בקרב מבוגרים בישראל מבטא פערים בכישרון, והטיפול בפערים אלו יכול להיעשות באמצעות מדיניות חברתית של תמיכה באוכלוסייה חלשה.

כך או אחרת, חשוב מאוד לאפשר שוויון הזדמנויות. מעבר להשלכות של צדק חברתי, ביכולתו של שוויון הזדמנויות לתרום לצמיחה, שכן הוא משפר את היעילות. שוויון הזדמנויות בגיל צעיר עשוי לצמצם גם את הפערים במיומנויות שאנו רואים בקרב מבוגרים. 

מעניין אם כן לשאול באיזו מידה שוויון ההזדמנויות בישראל דומה לזה המתקיים במדינות אחרות? הממצאים השונים העוסקים בשאלה זו אינם חד משמעיים.

מדד אחד לבחינת רמת אי-השוויון בהזדמנויות, הוא שיעור התלמידים מרקע סוציו-אקונומי חלש המצליחים להגיע במבחני PISA לרבעון העליון בהישגים (שקף 23). בישראל, שיעור הצעירים (בני 15) בקרב האוכלוסייה ברמה סוציו-אקונומית נמוכה, המצליחים במבחני PISA הוא נמוך באופן מובהק מהממוצע במדינותOECD. ייתכן שזוהי עדות לכך שהצעירים מהאוכלוסייה החלשה לא קיבלו הזדמנות שווה. גם הפער בציון מבחן PISA בין האחוזון ה-95 לאחוזון 5 בישראל הוא הגבוה ביותר (שקף 24).

לצד ממצאים אלו, ראוי לציין דווקא שהפער בציון הממוצע במבחן המדעים ב-PISA בין הרבעון החברתי-כלכלי העליון לרבעון התחתון אינו גבוה באופן מובהק ממוצע מדינות OECD (שקף 25).

 

נתון אחר שאנו יכולים להסתכל עליו על מנת לבחון שוויון ההזדמנויות בישראל הוא מידת הניידות הבין-דורית. נתון הניידות הבין-דורית הוא אולי הביטוי הטוב ביותר לשוויון הזדמנויות, אלא שמגבלות נתונים וגם הזמן הארוך שעובר עד שמתקבלות התוצאות - אנו נאלצים להמתין דור שלם עד לקבלת תשובה האם זוהתה ניידות בין-דורית - פוגעים במידה רבה ברלוונטיות של נתון זה לגבי המדיניות העכשווית.

השוואה בינלאומית של ניידות בין-דורית גם היא אינה פשוטה, בעיקר עקב מגבלות נתונים, שהרי אנו זקוקים לנתוני שכר הן של דור ההורים והן של דור הילדים. נתוני שכר לא איכותיים (למשל נתוני שכר שאינם מבטאים שכר פרמננטי) עשויים להצביע על ניידות גבוהה יותר מאשר זו המתרחשת בפועל; בחינת שכר דור ההמשך כאשר הוא עדיין צעיר (והשכר שלו עדיין לא מבטא את השכר הפרמננטי) עשויה גם היא להצביע על ניידות גבוהה מזו המתקיימת בפועל. לכן יש להתייחס לנתונים ההשוואתיים של הניידות הבין-דורית המתקבלים במחקרים שונים בזהירות הנדרשת.

מבט על השוואה של ישראל עם מדינות אחרות, עם כל הזהירות הנדרשת בניתוח נתונים אלו, מצביע על ניידות בין-דורית בישראל שדומה למדינות אחרות (שקף 26), וכאשר לוקחים בחשבון את נקודת הפתיחה של אי-השוויון ביכולות הקיים באוכלוסייה, אפשר להגיד שהמצב בישראל אפילו נראה טוב. מדד אחר הוא הסיכוי שפרט שהוריו מהחמישון התחתון של התפלגות ההכנסות ישתייך בבגרותו לחמישון העליון (שקף 27). כאמור, ביצוע ההשוואות הללו הוא מסובך ולכן כאן אנו רואים בסה"כ 5 מדינות, והנתונים בישראל אינם שונים מאלו של ארבעת המדינות האחרות.

 

לסיכום

אי השוויון בישראל אמנם גבוה אבל אינו חריג; חלק ניכר מאי השוויון מבטא הבדלים בכישורי העבודה דבר המהווה אתגר ארוך טווח למדיניות, שרצוי שתטפל בכך גם מתוך ראייה כוללת וגם תוך מתן מענה לקבוצות רלוונטיות באוכלוסייה, על מאפייניהן הייחודיים.

עם זאת, למרות אי השוויון הגבוה, העדויות עד כה מצביעות על ניידות בין-דורית שהיא דומה לזו הקיימת במדינות מפותחות אחרות, וזה בהחלט סימן מעודד.

קיימות עדויות מסוימות לחולשה בשוויון ההזדמנויות בישראל, וחשוב שניתן לכך תשומת לב. הן מהסיבות החברתיות הראויות והן מהתרומה לצמיחה הכלכלית של משק בו מתקיים שוויון הזדמנויות.

 

אני מבקש להודות לפרופ' ג'יאובני ויולנטה שהגיע להיות אורח הכבוד בכנס. פרופ' ויולנטה הוא מהמובילים בעולם בתחום יצירת מסדי נתונים שמסייעים להבנת התפתחות ההכנסה, התצרוכת ושוק העבודה. עבודות אלו תורמות להעמקת הידע והיכולת לבצע ניתוח מושכל בסוגיות רבות, ביניהן סוגיית אי-השוויון. חשבו להעמיק ולקדם את המחקר בסוגיות אלו בבנק ישראל ובישראל בכלל.​



למצגת הנגיד מהכנס​