דברי נגיד בנק ישראל בכנס השנתי של חטיבת המחקר של בנק ישראל

27/12/2012 |  פישר סטנלי

 

חטיבת המחקר של בנק ישראל ערכה בירושלים את הכנס השנתי שלה, שעסק בנושאים במדיניות פיסקלית. הרצאת נגיד בנק ישראל , פרופ' סטנלי פישר, חתמה את הכנס.  להלן עיקרי הדברים של הנגיד:
 
תחום המיסוי בפרט והתחום הפיסקלי בכלל הוא בעיניי אחד התחומים המעניינים, ואחד התחומים בהם התיאוריה יכולה לתרום הכי הרבה להתווית המדיניות. ההרצאה שלי תעסוק יותר במאקרו כלכלה, שם התיאוריה אולי פחות עמוקה אבל עדיין מאוד חשובה. אם כן, מהו מצב המוצא של המשק לקראת התקופה הקרובה?
 
מבחינת הצמיחה אנו מצויים במצב טוב יחסית – שיעור הצמיחה הממוצע בשנים האחרונות הוא כ-3.7%. בתקופה הנוכחית אנו צומחים מתחת לכך, אם לא לוקחים בחשבון את ההשפעה הצפויה של תחילת הפקת הגז על הצמיחה. המשק הישראלי צמח בקצב נאה בשנים שלפני המשבר, והמיתון בזמן המשבר העולמי היה מתון יחסית. שיעור האבטלה נמוך יחסית, גם אם אנו עדיין מתקשים לפרש את נתוני סקר כח האדם החדשים. הריבית לטווח ארוך נמוכה, והתשואה על אג"ח ממשלתיות לעשר שנים היא מתחת ל-4%, וממשיכה לרדת למרות הבעיות שעומדות בפני המשק.
 
בתחום הפיסקלי, חלה ירידה מתמשכת בהוצאות הממשלה ביחס לתוצר, מאז תחילת התכנית שהובילו ראש הממשלה שרון ושר האוצר נתניהו החל מ-2003. הכלל שקבע שההוצאה לא תגדל ביותר מ-1% באופן ריאלי הוא במידה רבה האחראי למגמה זו; גורם נוסף הוא תקציב הבטחון, שהגיע ל-35% מהתוצר לאחר מלחמת יום הכיפורים, עמד על 20% מהתוצר ערב תכנית הייצוב, וירד מאז באופן מתמיד למעט בזמן האינתיפאדה השניה. כיום אנו מצויים בנטל בטחון של כ-6.5% מהתוצר, נמוך מהיחס שהיה, למשל בארה"ב בזמן מלחמת קוריאה.
 
הכנסות הממשלה ירדו גם הן ביחס לתוצר בשנים האחרונות, ועמדו ב-2011 על 38% מהתוצר.  זוהי תוצאה של הפחתה של שיעורי המס הסטטוטוריים הישירים בעיקר, מה שהביא לשינוי בתמהיל המיסים. מבחינת הגירעון, הוא עמד בשנת 2003  על מעט מעל 6% מהתוצר, אבל הגירעון מנוכה המחזור עמד על כ-3.5%. ואילו היום,  הגירעון עצמו נמוך מאשר ב-2003, אבל הגירעון מנוכה המחזור קרוב ל-4%  -  גבוה משהיה בשנת 2003. מאז 2007, אז הגירעון בפועל היה כמעט אפסי, הגירעון גדל בעת המשבר, ירד מעט בשנת 2010 ומאז לא המשיך לרדת. התוצאה היא שאנחנו בגירעון של כ-4% במצב של תעסוקה כמעט מלאה. אני מרגיש מאוד לא נוח עם גירעון כזה במצב הנוכחי, היות ובמידה והמשק ייכנס למיתון, תרחיש שאנו חייבים לקחת בחשבון, הגירעון יגדל ויהיה קשה יותר לטפל בו.
 
יחס החוב לתוצר ירד מרמה של כמעט 300 אחוזי תוצר ערב תכנית הייצוב, טיפס מעט לרמה של כ-100 אחוז בעת המיתון של תחילת שנות האלפיים, והמשיך לרדת מאז לרמה של 74% כיום. בהשוואה למדינות אחרות השתפרנו מאוד בפרמטר זה בשל העלייה ברמות החוב של מדינות רבות כתוצאה מהמשבר, אבל למדינת ישראל חשוב מאוד שיחס החוב לתוצר יהיה נמוך: אנו חשופים הרבה יותר ממדינות אחרות לסיכונים גיאופוליטיים, ואם חס וחלילה נמצא את עצמנו יום אחד בעימות עם שכנינו, הקרובים או הרחוקים, חשוב שלא נגיע אליו עם יחס חוב כזה. חשוב מאוד, אם כן, להמשיך ולהפחית את יחס החוב לתוצר.  
 
בשנת 2012 התאימה הממשלה את התוואי של הגירעון כך שיעדי הגירעון יופחתו באופן יותר איטי משתוכנן לפני כן. בפועל, אם נצמח בקצב ממוצע של 3.75% בשנה, הגירעון יפחת אף לאט יותר מהתוואי שהחליטה עליו הממשלה, וזאת על פי שיעורי המס הקיימים בחקיקה הנוכחית, כלומר, גם כשלוקחים בחשבון את העלאת המע"מ ושיעורי המס הישירים שבוצעה לאחרונה. על פי הערכה זו של בנק ישראל, הגירעון בשנה הבאה יעמוד כנראה על 3.5%, ויגיע לרמה של 2% רק בשנת 2020. על פי ההערכה, גם החוב יפחת לאט יותר ממה שהעריכה הממשלה בעת קביעת החקיקה.
 
הכלל הפיסקלי שאנו פועלים על פיו הוא תוצאה של עבודה משותפת של משרד האוצר, משרד רוה"מ ובנק ישראל. זהו כלל פשוט יחסית שניתן היה להסביר אותו בקלות לציבור. אנו יודעים שההוצאות המתוכננות לשנים הבאות, על פי החלטות הממשלה שכבר אושרו, חורגות ב-12 מיליארד בשנת 2013, 22 מיליארד ב-2014, ו-25 מיליארד ב-2015, מההוצאה המותרת על פי הכלל הפיסקלי.  יש לזכור שזהו המצב לאחר שהממשלה עשתה צעד מאוד נדיר – היא העלתה את המע"מ ואת המיסים הישירים זמן קצר לפני בחירות, וזה צעד מאוד אחראי מבחינת הממשלה.
 
בתחילת שנת 2013 תפעל הממשלה על פי כלל 1/12, בשל העובדה שהתקציב לא אושר עדיין. אולם החוק לוקח בחשבון גם את ההוצאה על תשלומי החוב, אשר היו גבוהים למדי בשנת 2012 וצפויים להיות נמוכים יותר בשנת 2013, ולכן לא צפוי ריסון גדול כתוצאה מהחלת כלל ה-1/12. ההכנסות חזויות להיות נמוכות ממגבלת ההוצאות, ולכן הממשלה תצטרך לסגור פער של יותר מ-12 מיליארד ב-2013. מה, אם כך, תעשה הממשלה?
 
מגבלת התקציב היא חוק, אשר ניתן לשנות אותו. אני מקווה שהממשלה לא תשנה חוק זה, משום שאנו מתקרבים לרמת הוצאות של 43.5% מהתוצר השנה, ועלינו לשמור מרווח בטיחות למקרה של משבר בטחוני. הממשלה תצטרך אם כן להוריד את רמת ההוצאות המתוכננת - וצריך כמובן לזכור שעדיין יהיה מדובר בגידול של כ-5% בהוצאות ב-2013 יחסית ל-2012, בשל התאמות לאינפלציה – אבל ההוצאות המתוכננות אמורות לגדול ב-10%, וזה עוד לפני התחשבנות מול משרד הביטחון לגבי ההשלכות של מבצע "עמוד ענן". לא הייתי רוצה לעמוד במקום מי שיצטרך להסביר לחלקים מהציבור, ש"הבטחנו אבל לא הבטחנו ליישם"... אבל זו העבודה של הפוליטיקאים. הממשלה תצטרך להחליט מה לעשות וזה יהיה מאוד קשה.
 
אם הייתי צריך לבחור, הייתי מעדיף שהממשלה תעמוד ביעד הגירעון וגם בכלל ההוצאה. ואולם, אם יהיה הכרח לשנות את כלל ההוצאה ולהגדיל אותו, דבר שאיננו רצוי, אני מעדיף שזה יעשה תוך עלייה במיסים וקיצוץ משמעותי של הגירעון, רצוי אף אל מעט מתחת ל-3%. לא מומלץ לדחות את ההחלטות האלו – המתחים בתוך הממשלה רק גדלים ככל שמתרחקים מהבחירות, ועדיף לקבל החלטות אלו כבר בתחילת הקדנציה של הממשלה. עלינו לזכור שעלולים להיות גם אתגרים בטחוניים, וזו האחריות העליונה של הממשלה להגן על אזרחיה.