סקירת ההתפתחויות בחודשים האחרונים, תמונת המצב הפיסקלית לשנת 2016, והמגמות הצפויות להמשך העשור

גרפים ונתונים

לסקירה

 

v     צמיחת התוצר ורכיביו הציגו תנודתיות ניכרת במהלך 2015: לאחר קיפאון בגידול התוצר ברבעון השני, ברבעון השלישי הצמיחה התאוששה, ואינדיקטורים שונים מעידים כי ברבעון הרביעי חלה בה האצה מסוימת. שוק העבודה הפגין חוסן במהלך 2015, ולצד האבטלה הנמוכה גדל מספר המשרות הפנויות והשכר עלה בקצב מהיר.
v     הגירעון בתקציב הממשלה ירד בשנת 2015 ל-2.15 אחוזי תוצר (24.5 מיליארדי ש"ח), מ-2.8 אחוזי תוצר ב-2014. יחס החוב לתוצר בסוף 2015 ירד ל-64.9 אחוזים, מ-66.7 אחוזים בסוף 2014, ירידה המחזקת את מעמדה של ישראל בשוקי ההון ומפחיתה את פרמיית הסיכון של המשק הישראלי.
v     ההכנסות ממסים, לאחר תיקון בגין הפרשה רישומית מוגדלת בסך 1.5 מיליארד ש"ח לקרן מס רכוש, היו גבוהות ב-6 מיליארדי ש"ח מהתחזית בתחילת השנה. זאת בעיקר בשל העלייה המהירה מהצפוי של השכר במשק, וכן עקב הגידול החד בפעילות בשוק הנדל"ן.
v     את הירידה ביחס החוב הציבורי לתוצר מסבירה בעיקר עליית מחירי התוצר לצד ירידה של מדד המחירים לצרכן, שאליו צמודה כמחצית מהחוב הציבורי. לירידת יחס החוב תרמו גם פירעון חובות של הציבור לממשלה ותקבולים ממכירת קרקעות.
v     הממשלה העלתה את תקרת הגירעון של תקציב 2016 מ-2 אחוזי תוצר ל-2.9 אחוזי תוצר כתוצאה מצעדים מבניים – העלאה של תקרת ההוצאות והפחתת מסים. רמת גירעון זו אינה עקבית עם הפחתה של יחס החוב לתוצר. על בסיס התחזיות הכלכליות הנוכחיות, ובהנחה שהוצאות הממשלה יהיו בהתאם לתקרה, צפוי שהממשלה תעמוד ביעד זה.
v     משרדי האוצר והביטחון הסכימו על מתווה רב-שנתי חדש לתקציב הביטחון. מימושו יתרום לייצוב תהליך הבנייה והניהול של תקציב המדינה ולייעול התנהלותה של מערכת הביטחון. חשוב שהממשלה תאשר למערכת הביטחון תכנית פעולה רב-שנתית התואמת את התקציב שסוכם עליו.
v     בחינת תוואי התקציב מצביעה על כך שהממשלה תתייצב שוב בפני אתגר מורכב בעת אישור התקציב ל-2017; ההוצאות הצפויות של הממשלה – על סמך התכניות שאישרה – גבוהות בכ-14 מיליארדי ש"ח מתקרת ההוצאות לאותה שנה, בהנחה שהגדלת תקציב הביטחון על פי המתווה תמומן ב-2016 על ידי הפחתה פרמננטית בתקציבים האזרחיים.
v     בשנה האחרונה הרחיבה הממשלה את השימוש במהלכים רישומיים המחלישים את הקשר בין פעילותה – בפרט בתחום הדיור – לבין האופן שבו היא מוצגת בתקציב. כאשר מציגים את ההוצאות בתחום הדיור באופן שתואם את הסטנדרטים החשבונאיים המקובלים, הגירעון הצפוי ב-2016 גדל ל-3.3 אחוזי תוצר.
v     ישראל לא עמדה ב-2014 ביעד הממשלתי בתחום האנרגיות המתחדשות: במקום להפיק מהן 5% מצריכת החשמל היא ייצרה ממקורות מתחדשים רק 1.5% מהחשמל. יש לעשות בשנים הקרובות מאמץ מוגבר על מנת לעמוד ביעדי הממשלה ובנורמות הבין-לאומיות.
v     הצריכה הפרטית מושפעת מהיקף נכסיהם של משקי הבית ומנזילותם: הנכסים הפיננסיים משפיעים עליה יותר מאשר נכסי הנדל"ן.
בנק ישראל מפרסם היום את סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים, הכוללת הן את הסקירה הפיסקלית התקופתית והן ניתוח עומק של כמה סוגיות כלכליות. הסקירה מצביעה על כך שצמיחת התוצר ומרבית רכיבי הביקוש הציגו תנודתיות ניכרת בין הרבעונים השני והשלישי של 2015. ברבעון השני התוצר לא צמח כלל, היצוא ירד, וקצב הגידול של הצריכה הפרטית והצריכה הציבורית האט. ברבעון השלישי שב התוצר לצמוח בקצב מתון, בזכות גידול ביצוא והאצת הגידול של הצריכה הפרטית והצריכה הציבורית. אינדיקטורים שונים מעידים כי ברבעון הרביעי חלה האצה מסוימת בצמיחה. בשוק העבודה נשמרו שיעור האבטלה הנמוך ושיעורי ההשתתפות והתעסוקה הגבוהים, שיעור המשרות הפנויות עלה, ונרשמה עלייה מהירה בשכר במגזרים העסקי והציבורי.
בסקירה הפיסקלית מנתחת חטיבת המחקר את התפתחות התקציב בשנת 2015 – ואת ההתפתחות הצפויה של הוצאות הממשלה, הכנסותיה, הגירעון בתקציב המדינה ויחס החוב לתוצר – וזאת על בסיס ההחלטות התקציביות שקיבלה הממשלה בעת אישור התקציבים לשנים 2015 ו-2016. מהניתוח עולה כי יחס הגירעון לתוצר ירד בשנת 2015 באופן משמעותי בהשוואה ל-2014, בעיקר עקב גידול בהכנסות. ההכנסות ממסים היו גבוהות בכ-6 מיליארדי ש"ח מהתחזיות בתחילת השנה, וגידול זה נובע ברובו מעליית השכר במשק אך גם מהגידול הניכר בהיקף המכירות של דירות חדשות ומעלייה גדולה מהצפוי של התוצר הנומינלי. יחס החוב לתוצר ירד מ-66.7 אחוזים בסוף 2014 ל-64.9 אחוזים בסוף 2015, ירידה המחזקת את מעמדה של ישראל בשוקי ההון ומפחיתה את פרמיית הסיכון של המשק הישראלי. ירידת יחס החוב משקפת ברובה את עליית מחירי התוצר לצד ירידה של מדד המחירים לצרכן, שאליו צמודה כמחצית מהחוב הציבורי, ותרמו לה גם פירעון חובות של הציבור לממשלה ותקבולים ממכירת קרקעות.
הממשלה החליטה להגדיל את תקרת הגירעון ב-2016 מ-2 אחוזי תוצר ל-2.9 אחוזים, תוך העלאה ניכרת של תקרת ההוצאות והפחתה בשיעורי המס. הגדלת תקרת ההוצאות שיקפה את הקושי של הממשלה להשיג את יעדיה החברתיים, הביטחוניים והכלכליים במסגרת תקרת ההוצאות הקיימת, המכתיבה ירידה מתמשכת במשקל ההוצאה הציבורית בתוצר אף שמשקל ההוצאה האזרחית כבר נמוך מאוד בהשוואה למדינות מפותחות אחרות. קושי זה מתבטא בשנים האחרונות שוב ושוב בהצטברות של תכניות הוצאה שעלותן הכוללת גבוהה מתקרת ההוצאות, ובהתאמות חוזרות ונשנות של יעדי התקציב לצד דחיות, ביטולים וצמצומים של תכניות ממשלתיות זמן קצר לאחר שאושרו. במקביל החליטה הממשלה להפחית את שיעורי המס ובכך להגדיל עוד יותר את הגירעון המבני. יתר על כן, בתקציב נכללים צעדים רישומיים שמקטינים את הגירעון המדוּוח ב-2016 באמצעות הסטות חשבונאיות של סעיפי הכנסות והוצאות בין השנים, והצגה של חלק מהפעילות בתחום הדיור באופן החורג מהסטנדרטים החשבונאיים המקובלים.
בהנחה שהוצאות הממשלה בשנת 2016 יהיו בהתאם לתקרה שנקבעה, הגירעון הצפוי תואם את היעד החדש – 2.9 אחוזי תוצר. אמנם התקציב אינו כולל את התוספת שקיבל תקציב הביטחון בהתאם למתווה החדש שמשרדי האוצר והביטחון סיכמו עליו, אך לאור שיעורי הביצוע של תקציבי המשרדים האזרחיים בשנים האחרונות, והתוספת הגדולה שקיבלו תקציביהם על בסיס תכניות חדשות של הממשלה, סביר להניח שיתאפשר להסיט את הסכום הנדרש מתקציביהם בלי להשפיע משמעותית על פעילותם ב-2016. עם זאת, הפער הניכר שייווצר כתוצאה מכך בין הרכב התקציב שאושר רק בסוף נובמבר לתקציב שיבוצע פוגם באיכות הדיון הציבורי והפרלמנטרי בסדרי העדיפויות של הממשלה, במיוחד מכיוון שהסכום שיתווסף לתקציב הביטחון נכלל בתקציבים אזרחיים ספציפיים.
בחינת תוואי התקציב הצפוי לשנים 2017 עד 2020 מצביעה על כך שהממשלה תתייצב שוב בפני אתגרים מורכבים בעת הכנת התקציב ל-2017 (איור 1). זאת במידה רבה מכיוון שנוסף להעלאה הניכרת של תקרת ההוצאות בתקציבים ל-2015 ול-2016 הממשלה דחתה באותה עת את יישומן של חלק מהחלטותיה לשנים הבאות. עלות הביצוע של החלטות אלה – לצד החלטות משנים קודמות והעובדה שבעת בניית התקציב נעשה שימוש בתחזית אינפלציה גבוהה מעליית המחירים הצפויה בפועל ב-2016 – צפויות להביא בתקציב 2017 לחריגה של כ-14 מיליארדי ש"ח מתקרת ההוצאות החדשה הקבועה בחוק. יתר על כן, שינוי בחוק יסודות התקציב, שאושר במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית, קובע כי החל מתקציב 2017 הממשלה תצטרך לטפל בעת אישור התקציב גם בחריגות מתקרת ההוצאות שצפויות לשנים 2018 ו-2019. זהו שינוי חשוב: הוא מגדיל את השקיפות בהתנהלות התקציבית ונועד לבלום תהליך שהתעצם בשנים האחרונות – היינו מתן מענה לבעיות תקציביות שוטפות על ידי דחייתן, תוך יצירת עודפי התחייבויות לשנים הבאות. לפי הערכות שמבוססות על הנחות מצמצמות, חריגות אלה מגיעות כבר היום לכ-2 מיליארדי ש"ח.
איור 1: יעדי הגירעון ותוואים של יחס הגירעון לתוצר לפי תרחישי מדיניות שונים, 2014 עד 2020 
יעדי הגירעון ותוואים של יחס הגירעון לתוצר לפי תרחישי מדיניות שונים מ-2014 עד 2020

המקור: נתוני התקציב ועיבודי בנק ישראל.
 
 
אחד היעדים העיקריים שהממשלה הציבה לעצמה בשנים האחרונות הוא הפחתת מחירי הדירות. על מנת לקדם את היעד הזה, הממשלה פועלת לפינוי מחנות צה"ל מאזורי הביקוש כדי לפנות קרקעות לבנייה, להסרת חסמים לקידום בניית שכונות מגורים באמצעות תִקצוב וביצוע תכניות פיתוח לרשויות מקומיות שבהן מוקמות שכונות חדשות, ולסבסוד הדיור לקבוצות האוכלוסייה העומדות בקריטריונים שנקבעו בתכנית "מחיר למשתכן". ההוצאה על התכניות בתחום הנדל"ן נחוצה להשגת היעדים שקבעה הממשלה, ואולם הביטוי התקציבי של עלות התכניות – כפי שהשתקף, למשל, בהצגת התקציב ל-2016 – הוא חלקי בלבד, והשימוש בתהליכים "עוקפי תקציב" עלול לעוות את הצגת התמונה הפיסקלית באמצעות חשבונות הממשלה. חשש זה הביא את אגף החשבת הכללית במשרד האוצר לכלול את העלויות של תכנית שוה"ם 3 ושל מעבר צה"ל לנגב בהוצאות הממשלה כפי שדווחו באומדנים המוקדמים לביצוע תקציב 2015, בניגוד לרישום הראשוני שהופיע בהצעת התקציב. חשוב לתקן בהתאם לכך גם את הצגת נתוני התקציב ל-2016 – שנה בה ההוצאות בסעיפים אלה צפויות להיות משמעותיות הרבה יותר – וחשוב שהממשלה תפעל להציג בצורה מדויקת ושקופה, כהוצאה תקציבית, גם את העלויות הרלוונטיות של יישום הסכמי הגג ושל "מחיר למשתכן". אם עלויותיהן של תכניות הממשלה בתחום הנדל"ן, שלא נכללו בתקציב, היו נרשמות בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים, הגירעון היה מגיע ל-3.3 אחוזי תוצר. סטייה מדרכי הרישום המקובלות תפגע לא רק בדיוק הצגת התקציב, אלא גם תהווה תמריץ ליוזמות נוספות לעקיפת מגבלת התקציב שקובעים היעדים הפיסקליים, ולעיוות סדרי העדיפויות בפעילות הממשלה בהתאם לקלות השימוש במסלולים "עוקפי תקציב".
נוסף לסקירה השוטפת ולסקירה הפיסקלית סקירת ההתפתחויות כוללת ניתוח עומק של שש סוגיות, ארבע מהן פורסמו בשבועיים האחרונים: השפעת מחזורי העסקים על ענף הבנייה; תוצאותיו הראשונות של הסקר הייעודי שנערך בקרב הזכאים למענק העבודה; יעילותן של הטבות המס ליישובים בפריפריה; והשפעת ההעלאה בגיל הפרישה על הירידה בשיעור השכירים שהחליפו מעסיקים. הסוגיה החמישית בוחנת אם גורמים פיננסיים משפיעים על הצריכה הפרטית בישראל. נמצא כי לנכסי משקי הבית ולנזילותם השפעה על הצריכה הפרטית, וכי לנכסים פיננסיים השפעה רבה יותר על הצריכה מאשר לנכסי נדל"ן. הסוגיה השישית עוסקת בשימוש באנרגיות מתחדשות בישראל ודנה ביעדים שקבעה הממשלה להיקף ייצור החשמל באמצעות מקורות אנרגיה אלה (לוח 1), בסיבות לכך שיעדים אלה לא הושגו, ובאופי הרגולציה והמדיניות הדרושות בתחום בשנים הקרובות.
ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בישראל ב- 2015 לעומת היעדים שהממשלה הציבה