קרן המטבע הבינלאומית - ישראל - ביקור ביניים של המשלחת, דוח מסכם ראשוני

 
קרן המטבע הבינלאומית
ישראל – ביקור ביניים של המשלחת
דוח מסכם (ראשוני) – 26 בפברואר, 2002
 
1. מאז דיוני ההתייעצות האחרונים על פי סעיף IV במאי 2001, נמשכה ההאטה בכלכלה הישראלית כתוצאה מן השפל העולמי, במיוחד בתחום ההיי-טק, ומן המצב הבטחוני. מדיניות מקרו-כלכלית אינה יכולה לקזז זעזועים שליליים אלה במלואם. בפועל, תגובות של מדיניות נמרצת מדי לזעזועים אלה עלולות לגרום השלכות שליליות בתחום אחרים, כגון אינפלציה גבוהה, אובדן משמעת פיסקלית וחוסר יציבות בשווקים הפיננסיים. לכן, מטרתן העיקרית היא להחליש את השפעתם של זעזועים אלה על ידי יצירת סביבה יציבה, שקופה ותומכת לפעילות הכלכלית, עד אשר יתחיל המשק בהתאוששות איתנה.
 
2. טענו בעבר כי על מנת להשיג את יעד המדיניות המוצהר לעיל, יש לשנות את תמהיל המדיניות המקרו-כלכלית לכיוון של מדיניות פיסקלית מרסנת יותר ומדיניות מוניטרית מרחיבה יותר. תמהיל מדיניות ממין זה אמור לסייע למשק להתגבר על ההאטה העולמית, תוך שיפור המשמעת והאמינות הפיסקלית. הערכות בכיוון זה הולכות במיוחד עם החלשת הלחצים האינפלציוניים המקומיים, תוך מתן אפשרות להתרחבות מוניטרית מבלי לפגוע ביעד האינפלציה בטווח הבינוני, וכאשר הגירעון והחוב הציבורי עומדים על רמה גבוהה.
 
3. חבילת המדיניות עליה הוכרז ב- 23 בדצמבר 2001, עלתה בקנה אחד עם הצורך לשינוי בתמהיל המדיניות המוזכר לעיל. במובן זה, המשלחת מקדמת בברכה את כיוון הצעדים שננקטו על ידי הרשויות. המשלחת מקדמת ברכה גם מספר אמצעים מבניים אחרים הכלולים בחבילה, ביחס לרצועת הניוד של שער החליפין, אגרות חוב ממשלתיות קצרות מועד והשקעות חוץ של משקיעים מוסדיים. יחד עם זאת, לאור המשך האירועים, חלק המדיניות המקרו-כלכלית של החבילה דורש בחינה זהירה יותר, ויש לשקול בכובד ראש את הצורך בהתאמות נוספות במדיניות.
 
4. ראשית, בנושא המדיניות המוניטרית. הפחתת הריבית בשיעור של שני אחוזים שביצע בנק ישראל היוותה סטייה מן הגישה ההדרגתית בה תמך בנק ישראל קודם לכן. להפחתת הריבית הייתה ללא ספק השפעה מהותית על העמדות וההתנהגות בשווקים, כפי שהוכיח הפיחות החד בשער השקל. מעצבי המדיניות אכן התכוונו לחלק מפיחות זה, כדי שיהווה תמריץ להגדלת עודף היצוא. אולם, הפעילים בשוק היו במבוכה לנוכח פעילות בנק ישראל, דבר אשר הוביל אולי להיחלשות מופרזת של השקל.
 
5. השפעת הפיחות תגדיל משמעותית את האינפלציה בטווח הקצר, כפי שניתן לראות בבירור ממדד המחירים לצרכן לחודש ינואר. השאלה הקריטית היא באיזו מידה תתורגם עלייה התחלתית זו לעלייה מתמשכת במדד המחירים לצרכן בטווח הבינוני. חשובה במיוחד בהקשר זה היא השאלה האם לחצי מחירים כלפי מעלה יתרחבו גם למחירי מוצרים שירותים שאינם רגישים לשער החליפין. עדיין מוקדם מדי לחוות דעת ברורה בנושא זה; התנאים הכלכליים החלשים באופן כללי, לרבות העלייה באבטלה בתקופה האחרונה, ימזערו השפעות לוואי כאלה, אולם אין ספק, שדרושה ערנות מצד בנק ישראל. שאלה חשובה נוספת היא האם היחלשות השקל הסתיימה. אם השקל ימשיך להיחלש, הסיכון להתרחבות באינפלציה יגדל.
 
6. על רקע זה, החלטתו של בנק ישראל להעלות את הריבית ב- 0.6% שולחת לשווקים הפיננסיים מסר על כך שמחויבותו של בנק ישראל ליציבות מחירים לטווח בינוני לא השתנתה, תוך שמירה על ההשפעה הרצויה של השינוי בתמהיל המדיניות אליו הייתה מכוונת החבילה מ-23 בדצמבר. עם השבת האמון והתייצבות שוק מטבע החוץ, יקטן משמעותית האיום על יציבות המחירים, ומצב זה יאפשר לבנק ישראל להקל את המדיניות שלו, בהתאם לתנאים הכלכליים בחודשים הקרובים.
 
7. ועתה, נושא המדיניות הפיסקלית. המשלחת משבחת את מאמצי הממשלה לקצץ את הגירעון המתוכנן לשנת 2002 ל- 3% מן התמ"ג. זהו הישג לא מבוטל לאור תנאי הרקע הנוכחיים, כלכליים ופוליטיים, לרבות המיתון המעמיק והמצב הביטחוני המתוח. יחד עם זאת, הקיצוץ בגירעון היה כרוך לא רק בפשרה משמעותית, אלא גם נותרה עדיין אי-ודאות ניכרת.
 
8. לתקציב לשנת 2002 יש מספר מאפיינים חשובים. על מנת לעמוד בגירעון, נקטה הממשלה צעדים לקיצוץ בהוצאות, לרבות תשלומי העברה, והקפיאה את מרבית ההטבות הסוציאליות ואת שכר המינימום. הממשלה גם צמצמה את השפעת הקיצוץ בהוצאות על תשתיות, שהן הגרעין לצמיחה בת-קיימא בעתיד. חרף מאפיינים אלה, היה צורך בפשרה על מנת להביא לאישור התקציב בכנסת, דבר אשר הכשיל, בין היתר, את ביטולה המלא של חקיקה פרטית פופוליסטית בעלת השלכות תקציביות משמעותיות. התקציב ממשיך לסטות מיעד הממשלה לטווח בינוני להקטנת ההוצאות והחוב כחלק מן התוצר המקומי הגולמי. יתר על כן, חרף הקיצוץ בגירעון בסכום של 6 מיליארד ש"ח, ספק אם הממשלה מסוגלת להשיג השנה את יעד הגירעון שלה של 3% מן התוצר המקומי הגולמי. למרות שאין כיום בנמצא אומדן רשמי, אנליסטים פרטיים צופים שהסטייה בגירעון עלולה להגיע ל- 1.5 עד 3 אחוזים מן התוצר המקומי הגולמי בגין ירידה צפויה בהכנסות.
 
9. כמו במקרה של המדיניות המוניטרית, מה שמוטל עתה על הכף הוא אמון השוק ברצונן וביכולתן של הרשויות לדבוק ביעדים המוצהרים לטווח בינוני. על מנת לשלוח לשוק מסר ברור האומר שנחישותה של הממשלה לא התערערה, חשוב ביותר להציג מהר ככל הניתן תמונה עדכנית ושקופה של התוצאות התקציביות הצפויות השנה, יחד עם האמצעים הדרושים למנוע סטייה אפשרית בגירעון. חשוב גם שהאופק התכנוני של הממשלה יכסה מספר שנים; אמצעים ארעיים של סתימת פרצות להפחתת הגירעון ל-2002 רק יגדילו את הקושי בהשגת היעדים ב- 2003 ואילך, ולא יתרמו לאמון השוק. בהקשר זה, הכרחי לבחון מחדש את הנושא הכאוב של תשלומי העברה, פטורים ממס וחקיקה פרטית. מכיוון שצפוי שהשפעת אמצעים אלה על הצמיחה תהיה מוגבלת, ולעיתים אף שלילית, קיצוץ קבוע בהם יפגע פחות מאשר אמצעים אחרים גם מנקודת המבט המחזורית.
 
10. המשלחת מקדמת בברכה את האמצעים בהם נקטה הממשלה לעידוד התעסוקה, כגון אלה המיועדים לסיוע בהשתתפות בשוק העבודה של מקבלי קצבאות סעד ושל האוכלוסייה החרדית. המשלחת מקדמת בברכה גם מספר אמצעי רפורמה מבנית שננקטו על ידי הממשלה, לרבות בתחבורה הציבורית ובתרופות מעבר לדלפק, אשר יעודדו את התחרות וישפרו את היעילות. אכן, הזמינות המוגבלת של משאבים פיסקליים במסגרת תכנית הממשלה לקונסולידציה תקציבית רב-שנתית גורמת לכך שיהיה זה עוד יותר אטרקטיבי ליישם רפורמות מבניות אשר מחזקות את המשק מבלי להרחיב את הגירעונות. נותרו עדיין מגזרים רבים של המשק הזקוקים לייעול באמצעות רפורמות, בכללם רשות הנמלים, התשתיות, הבנקאות והשווקים הפיננסים. הרפורמה במס ממשיכה להימצא בעדיפות גבוהה, והמשלחת קוראת לוועדה החדשה שהוקמה לבחינת הרפורמה במס להציג תכנית רפורמה רחבה ככל האפשר על מנת למקסם את יתרונותיה למשק כמכלול. החשוב ביותר מנקודת המבט של שיפור התהליך התקציבי הוא הגבלת היקף חקיקה פרטית בעלת השלכות פיסקליות. הסדרת מצב זה, שהוא ייחודי לישראל, תחזק את שליטת הממשלה על התצקיב ותשפר את יכולתה לנהל מדיניות פיסקלית ביתר יעילות.
 
11. התחזית הכלכלית השנה תלויה במידה רבה בגורמים אקסוגניים, בעיקר קצב ההתאוששות העולמית והמצב הביטחוני, ובתהליך הנמשך עדיין של השינוי בתמהיל המדיניות. לדעת המשלחת, אם שוק מטבע החוץ יתייצב תוך הימנעות מהחמרה מוניטרית נוספת, ואם הממשלה תציג בהקדם אמצעים תומכי צמיחה שיעמדו ביעדי הגירעון ב- 2002- ואילך, תמשיך המדיניות המקרו-כלכלית הכוללת לתמוך בפעילות כלכלית. ההתאוששות העולמית ובעקבותיה התחזקות היצוא יהוו תמיכה נוספת. עם זאת, מכיוון שהמשק מתחיל מרמת פעילות נמוכה ביותר שנרשמה לקראת הרבעון הרביעי של 2001, המשלחת צופה ששיעור הצמיחה ב- 2002 יהיה ברמה גבוהה מעט מ- 1 אחוז. המחירים ימשיכו לעלות בעתיד הקרוב כתוצאה מן הפיחות בשער השקל שכבר אירע. יחד עם זאת, כל עוד לא יתרחש פיחות משמעותי נוסף בשער השקל, המשלחת צופה כי האינפלציה בהמשך השנה – כשהיא נמדדת מרמת מדד המחירים לצרכן בפברואר או במרס 2002 – תעלה בקנה אחד עם היעד לטווח בינוני, העומד על 1 עד 3 אחוזים.
 
12. הכלכלה הישראלית עמדה עד כה באופן ראוי לציון בזעזועים האקסוגניים הגדולים. עם תחילת ההתאוששות בביקוש העולמי, קיים סיכוי טוב לכך שהמשק יחזור במהירות יחסית למסלול הצמיחה הפוטנציאלית הגבוה שלו. על הרשויות לסייע לתהליך זה ולא לעכב אותו. ולמטרה זו, חשוב שהמדיניות המוניטרית והפיסקלית יגיעו לאיזון הנכון, תוך שמירה על יציבות ושקיפות. החבילה של ה- 23 בדצמבר הייתה צעד בכיוון זה, אולם למרבה הצער היא עלתה במחיר אובדן אמון במשק. מה שנדרש מן הרשויות עתה הוא לקבוע מחדש את כיווני המדיניות לטווח בינוני ולהוכיח זאת לשוק בדרך משכנעת, מבלי להקריב את האיזון-מחדש הרצוי של תמהיל המדיניות המקרו-כלכלית.