סקירת ההתפתחויות הכלכליות באפריל 2014 עד ספטמבר 2014

 גרפים ונתונים

לסקירה המלאה

v     בתקופה הנסקרת (אפריל עד ספטמבר 2014) נמשכה ההתמתנות שהחלה בקצב הצמיחה לפני כשנה. נתוני הרבעון האחרון של השנה מלמדים כי המשק התאושש מהזעזוע שגרם "צוק איתן", אך אין זה ברור אם הפעילות האיצה גם מעבר לכך.
v     תמונת המצב הפיסקלית המתפרסמת במסגרת הסקירה, מראה כי בעקבות התכנית הפיסקלית שהפעילה הממשלה בעת אישור התקציב לשנים 2013 ו-2014, הגירעון בשנת 2014 הסתכם ב-2.8 אחוזי תוצר, מעט נמוך מהתקרה של 3.0 אחוזי תוצר.
v     ההוצאות בשנת 2014 היו נמוכות במקצת מהתקציב המקורי, למרות תוספת של 7 מיליארדי ש"ח לתקציב הביטחון בשל העלויות הישירות של מבצע "צוק איתן".
v     הפעילות על בסיס תקציב המשכי, עד שיאושר תקציב 2015, צפויה להקטין את ההוצאות האזרחיות של הממשלה ביחס לרמה הנגזרת מתקרת ההוצאות, ולאפשר עמידה בתקרה תוך מתן התוספת של 4.3 מיליארדי ש"ח לתקציב הביטחון שעליה החליטה הממשלה היוצאת.
v     בשל הירידה בסבירות שתכנית "מע"מ אפס" תבוצע, ובהנחה שתישמר מגבלת ההוצאה, הגירעון הצפוי ב-2015 דומה לתקרת הגירעון הקבועה בחוק – 2.5 אחוזי תוצר. נותרה אי-וודאות לגבי מימוש חלק מהחלטות הממשלה היוצאת בנוגע למיתון הגידול בהוצאות והגדלת ההכנסות.
v     בכדי לעמוד ביעדי הגירעון הפוחתים בהמשך העשור תצטרך הממשלה לבצע התאמות בצד ההכנסות ובצד ההוצאות בסך כולל של כ-1.5 אחוז תוצר. עמידה ביעדים אלה תפחית את יחס החוב לתוצר בשנת 2020 ל-60 אחוזים. ללא ביצוע ההתאמות, הגירעון צפוי לגדול ליותר מ-3 אחוזי תוצר, ויחס החוב לתוצר צפוי להגיע לכ-70 אחוזי תוצר.
v     חשוב שההתאמות התקציביות שמבצעת הממשלה יתבססו על צעדים שניתן להעריך את השפעתם ברמת דיוק סבירה. ועל סעיפים שהכללתם בתקציב אינה מחלישה את הקשר בין הגירעון הנרשם להתפתחות החוב הציבורי ולמצבה הפיננסי של הממשלה.
v     בנוסף לסקירת ההתפתחויות השוטפות ולסקירה הפיסקלית, סקירת ההתפתחויות כוללת ניתוח של ארבע סוגיות שכבר פורסם בשבועות האחרונים
 
סקירת ההתפתחויות הכלכליות באפריל 2014 עד ספטמבר 2014, שבנק ישראל מפרסם היום, עוסקת בתקופה שבה נמשכה ההתמתנות שהחלה בקצב הצמיחה לפני כשנה. ברבעון השני של 2014 עמדה הצמיחה על 1.9%, וברבעון השלישי – בעקבות מבצע "צוק איתן" – היא הגיעה לרמה אפסית כמעט (0.2%) ופער התוצר השלילי התרחב. נתוני הקצה לרבעון האחרון של 2014 מלמדים כי המשק – לרבות שוק העבודה – התאושש מהזעזוע שגרם "צוק איתן", אך עדיין מוקדם לדעת אם הפעילות האיצה גם מעבר לכך. אחד הגורמים העיקריים לקצב הצמיחה המתון נעוץ בגידול המתון בביקוש העולמי, ובראשו הגידול המתון בגוש האירו – היעד לכשליש מהיצוא הישראלי. נוסף להאטה העולמית תרמו להתמתנות מבצע "צוק איתן", שהשפעתו על התוצר עומדת לפי ההערכות על כ-0.3% תוצר, בעיקר כתוצאה מפגיעה בתיירות; התקציב המרסן של 2013, היות שהוא משפיע על הפעילות גם בפיגור; וחוסר הוודאות לגבי צעדי הממשלה בתחום הדיור.
הסקירה הפיסקלית מציגה את תמונת המצב לקראת הכנת תקציב המדינה לשנת 2015, ואת המגמות התקציביות הצפויות בהמשך העשור. ההתאמה הפיסקלית שביצעה הממשלה בעת אישור התקציב לשנים 2013 ו-2014 הצליחה לבלום את העלייה בגירעון ואף להפחיתו בחזרה לרמה המאפשרת ייצוב של יחס החוב לתוצר. יתר על כן, השליטה בהוצאות הממשלה אפשרה לספוג השנה את עלויות מבצע "צוק איתן" בסך כ-7 מיליארדי ₪ – ואת השפעותיו על המשק ועל ההכנסות ממסים – ללא חריגה מהתקציב המקורי ומתקרת הגירעון, אם כי במחיר של צמצום ההוצאה האזרחית המתוכננת. הישגים אלו תרמו לצמצום פערי הריבית בין ישראל למדינות המפותחות, ומכיוון שחלק ניכר מהצעדים שננקטו הם מבניים הם מעניקים לממשלה הבאה אפשרות להמשיך ולהתקדם על פי המתווה הפיסקלי הקבוע בחוק, כך שהגירעון יפחת לרמות המאפשרות מתווה יורד של יחס החוב לתוצר.
לצד ההתקדמות במתווה הפחתת הגירעון הממשלה גם תצטרך להכריע אם התקדמות זו תתבסס על המשך הקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, שרמתו כיום נמוכה מאשר במרבית המדינות המפותחות, או על הגדלת הכנסותיה באמצעות הגדלת תקבולי המס, שרמתם נמוכה מאשר ברוב המדינות המפותחות. בהכרעה זו יהיה משקל חשוב להחלטה שתתקבל לגבי המתווה העתידי של תקציב הביטחון. על פי האומדנים הנוכחיים, המשמעות של דבקות בתקרת ההוצאות היא שעד סוף העשור תדרשנה החלטות על הפחתת הוצאות הממשלה – ביחס לתוכניות הקיימות – בהיקף של כאחוז אחד מהתוצר. כלומר, לא רק שהממשלות שיכהנו בתקופה זו לא יוכלו לקבל החלטות על הגדלת הוצאותיהן ללא הפחתות מקבילות בהוצאות אחרות, הן אף יידרשו לצמצם או לבטל חלק מהעלאות שעליהן כבר הוחלט. צמצום הוצאות הביטחון יוכל לאפשר במתווה זה הגדלה מסויימת של ההוצאה האזרחית, ולהיפך.
ההכנסות ממסים ב-2014 היו גבוהות במקצת מהתחזית המקורית. ניתוח על פי מודל המס של חטיבת המחקר מלמד כי הגורמים העיקריים לכך היו הגידול ביבוא מוצרי הצריכה (במונחים שקליים), וההתפתחויות החיוביות בשוק ההון - בפרט רווחי ההון על המניות ואיגרות החוב. לעומת זאת הכנסות שלא ממסים היו נמוכות מהתחזית המקורית. יחס החוב לתוצר לא השתנה ב-2014, בין היתר בזכות מימון כ-9 מיליארדי ש"ח מהגירעון על ידי הקטנת יתרות הממשלה בבנק ישראל ועל ידי פירעון אשראי נטו (בעיקר משכנתאות) שהממשלה העניקה בעבר לציבור.
מתחילת 2015 פועלת הממשלה על בסיס תקציב המשכי. על פי ניסיון העבר, ההוצאות בתקופה כזאת נמוכות במידת מה מהתקרה הכוללת ולכן קיימת סבירות גבוהה לכך שעד לאישור התקציב רמת ההוצאות של הממשלה תהיה נמוכה מהתוואי העונתי התואם את תקרת ההוצאות הקבועה בחוק, וכי פער זה לא יתוקן עד סוף השנה. כתוצאה מכך ייפגעו גם חלק משירותי הממשלה, בפרט אלו המתבססים על החלטות חדשות שהתקבלו בשנה האחרונה, וההשקעות בתשתית. הרמה הנמוכה של ההוצאות עשויה לאפשר לממשלה לספוג את התוספת המתוכננת לתקציב הביטחון ללא חריגה מתקרת ההוצאות הקבועה בחוק. בהתחשב בכך שככל הנראה תוכנית "מע"מ אפס" לא תאושר השנה, ובהתחשב בתחזית המסים המעודכנת, נראה לפיכך כי הממשלה תוכל לעמוד בקירוב בתקרת הגירעון לשנת 2015 – 2.5 אחוזי תוצר.
תוואי הגירעון הקבוע בחוק, קובע הפחתה מתמשכת של הגירעון מ-2.5 אחוזי תוצר ב-2015 ל-1.5 אחוזים ב-2019. עמידה בתוואי זה צפויה להפחית את יחס החוב הציבורי לתוצר לכ-60 אחוזים בשנת 2020. עם זאת, ניתוח של תוואי הגירעון הצפוי בהמשך העשור (איור 1) מלמד כי במידה שהממשלה תעמוד בתקרת ההוצאות אך לא תבצע שינויים בשיעורי המס, הגירעון יהיה גבוה מהיעדים הקבועים בחוק הקיים בכל השנים. תוספת המסים הנדרשת כדי לעמוד ביעדי הגירעון במקרה זה היא כ-8 מיליארדי ש"ח, רובם ב-2016. ניתוח נוסף מלמד כי אם הממשלה תפעל על פי תכניות ההוצאות הפרטניות שאישרה ולא תתאים את ההוצאות שלה לתקרת ההוצאה, הגירעון הצפוי יהיה גבוה מ-3 אחוזי תוצר ולא ירד עד סוף העשור. במקרה כזה יחס החוב לתוצר לא ירד, וצפוי להגיע לכ-70 אחוזים בשנת 2020. כתוצאה מכך תשלומי הריבית השנתיים בשנת 2020 בתוואי זה יהיו גבוהים בכ-3.5 מיליארדי ₪ מאלו שיידרשו אם הממשלה תעמוד בתוואי הגירעון הקבוע בחוק.
04-02-2015-1H.png

כעקרון, חשוב שתהיה הלימה בין תכניות ההוצאה המאושרות של הממשלה ותקרת ההוצאות שקובעת הממשלה. כמו כן חשוב שתהיה הלימה בין ההוצאות לפי כלל ההוצאה לבין המקורות העומדים לרשות הממשלה. פער שנוצר בין עלות התכניות השונות שאימצה הממשלה להוצאה שמאפשר הכלל הפיסקלי – ורצון לדחות לעתים את ההתאמות הנדרשות בצד המיסוי,  עשויים ליצור לחץ לכלול במסגרת התקציב סעיפים שהיכולת לממשם מוטלת בספק, או שהכללתם מחלישה את הקשר בין הגירעון הנרשם להתפתחות החוב הציבורי ולמצבה הפיננסי של הממשלה. בצד ההכנסות הסעיפים מהסוג הראשון כוללים, למשל, תוספת הכנסות כתוצאה מ"העמקת הגבייה", סעיף שקשה לחזות מראש אם ומתי יתממש. הסעיפים מהסוג השני כוללים, למשל, משיכת כספים מגופים במגזר הציבורי ומחברות ממשלתיות, העברה של ביצוע פעולות ממשלתיות למגזר העסקי בתמורה להתחייבות ממשלתית לשלם עבורן לאורך זמן, ושינויים בפריסת תשלומים של הממשלה בתמורה לתשלומי ריבית לגופים חיצוניים. כדי שתוואי התקציב שקובעת הממשלה ימשיך לשמור על אמינותו לאורך זמן, חשוב שהיא תמשיך בעתיד להימנע ככל האפשר מהשימוש בסעיפים כאלו.
בנוסף לסקירת ההתפתחויות השוטפות ולסקירה הפיסקלית, סקירת ההתפתחויות כוללת ניתוח של ארבע סוגיות שכבר פורסם בשבועות האחרונים: 1. התפתחות השכר הריאלי בישראל בשני העשורים האחרונים, 2. דיון בכלי המוניטרי המוכר בשם "הכוונה לגבי העתיד" (forward guidance), 3. תיאור התמורות שחלו בעשור האחרון בדפוסי הרכישה של דירות ראשונות, ו-4. ניתוח ההשקעה בנכסים קבועים במערכת הבריאות. כמו כן הסקירה כוללת לוחות סטטיסטיים.