החוב הממשלתי בשנת 2004

08/03/2005
לכל ההודעות בנושא:
מדיניות פיסקלית
8.3.2005
 
החוב הממשלתי בשנת 2004
 
יחס החוב הממשלתי (ברוטו) בתוצר ירד ב-2004 ל-102%, לעומת 104% בשנת 2003, ו-88% בשנת 2000 .  
יחס החוב הממשלתי (ברוטו) בתוצר הגיע ב-2004 ל-102% - שיעור גבוה משמעותית לעומת הממוצע במדינות המפותחות 77% - (OECD) - והממוצע במדינות האיחוד האירופי - 78%.  
יחס החוב הממשלתי הפנימי (ברוטו) בתוצר ירד ב-2004 ל-77%, לעומת 78% בשנת 2003, ואילו יחס החוב החיצוני בתוצר נותר ללא שינוי.  
יש לשנות את אופן ניהול החוב ולהגדיל את חלקו הלא-צמוד, להאריך את הטווח לפדיון שלו ולחדול מלהנפיק חוב בריבית משתנה.  
יש להמשיך בתהליך הצמצום הרב-שנתי של הגירעון הממשלתי, תוך שמירה על שיעורי אינפלציה נמוכים, כדי להביא לצמצום נטל החוב בתוצר לשיעורים המקובלים בעולם.  
מהמחלקה המוניטרית בבנק ישראל נמסר, כי החוב הממשלתי הכולל הגיע בתום שנת 2004 ל-539 מיליארדי ₪ - עלייה ריאלית של 2.3% לעומת סוף שנת 2003, המשקפת עלייה ריאלית בשיעור דומה בחוב הפנימי ובחוב החיצוני. שוויו במט"ח של החוב החיצוני עלה ב-2004 בכ-5% בשל גיוסי ההון גבוהים של הממשלה בחו"ל - במסגרת הסדרי הערבויות מארה"ב והנפקת אג"ח בשוקי ההון בחו"ל. אולם, הייסוף שחל בשער החליפין של השקל מול הדולר בסוף 2004 מיתן את עליית יתרת שוויו בשקלים של החוב החיצוני.
ב-2004 ירד יחס החוב בתוצר ל-102%, לאחר מגמת העלייה בשנים האחרונות - משיעור של 88% בשנת 2000 עד ל-104% בשנת 2003 - שהתרחשה בעיקר הודות לעלייה החדה בתוצר הנומינלי. מרבית הירידה הזו משקפת צימצום במשקל החוב הפנימי בתוצר, לראשונה מאז שנת 2001, על רקע ירידה בצרכי המימון המקומי של הממשלה - בשל הצימצום בגירעון הממשלתי והגידול בגיוס ההון שלה בחו"ל בשנתיים האחרונות – בעיקר, במסגרת הערבויות. על אף ירידה זו, עדיין נטל החוב בתוצר גבוה מהממוצע במדינות המפותחות 77% - (OECD) מהממוצע במדינות האיחוד האירופי - 78% - ומאחד התנאים המרכזיים שנקבעו באמנת היציבות והצמיחה האירופית (אמנת "מאסטריכט") עד 60% או תוואי ירידה ברור לקראת שיעור זה. במחלקה המוניטרית מציינים, כי על הממשלה להמשיך בתהליך הצמצום הרב-שנתי של הגירעון הממשלתי, תוך שמירה על שיעורי אינפלציה נמוכים, כדי להביא לצמצום נטל החוב בתוצר לשיעורים המקובלים בעולם. הדבר יתרום להמשך הירידה בתשואות לטווחים השונים, לפיתוח שוק האג"ח הפרטיות ולשיפור בדירוג האשראי של המשק – ולכן גם להוזלת עלות המימון עבור הממשלה והסקטור העסקי. ראוי לציין בהקשר זה, כי נטל החוב בתוצר הוא אחד המדדים החשובים לבחינת יציבותו של משק בעיניי המשקיעים המקומיים והזרים וככל שזה נמוך יותר, כך נתפס המשק בעיניהם כיציב יותר.
עוד נמסר מהמחלקה המוניטרית, כי בתום שנת 2004 היווה החוב הלא-צמוד בריבית קבועה 14% בלבד מסך החוב הממשלתי. זאת, בעוד שחלקיהם של החוב הצמוד למדד היה 50%, של החוב הצמוד והנקוב במט"ח - 25% ושל החוב בריבית משתנה - 11%. משקלו הנמוך יחסית של החוב הלא-צמוד בריבית קבועה נובע בעיקר מההנפקות הגדולות של אג"ח לא-סחירות, הצמודות למדד - לרוב לקרנות הפנסיה - שביצעה הממשלה בעבר, ומההנפקות הנרחבות של אג"ח בריבית משתנה ושל אג"ח בחו"ל בשנתיים האחרונות. ראוי לציין, כי אין להתייחס לחוב בריבית משתנה כאל חוב לא-צמוד, שכן השינוי בריבית - לפי תשואות השוק - מהווה מנגנון לא פורמלי של הצמדה.
בשנת 2004 היו הטווחים הממוצעים לפדיון של החוב הכולל ושל החוב הפנימי קצרים יחסית: 6.8 ו-5.3 שנים, בהתאמה - בדומה לשנים האחרונות. על הממשלה להנפיק חוב לטווח ארוך יותר, כמקובל בעולם, שהוא גם פחות חשוף לסיכון, במיוחד לאור השיפור בתנאי הרקע המאקרו-כלכליים ב-2004, שהתבטאו בירידה בתשואות האג"ח, ביציבות מחירים ועוד.
במחלקה המוניטרית מציינים, כי על הממשלה לשנות את אופן ניהול החוב בצורה עקבית עם השתלבותו של שוק ההון המקומי בשוקי ההון בעולם. לפיכך, על הממשלה להגדיל את חלקו הלא-צמוד של החוב ולהאריך את הטווח לפדיון שלו. במקביל, עליה להנפיק חוב צמוד למדד רק לטווחים ארוכים - לאור הרפורמה בקרנות הפנסיה - ולחדול מלהנפיק חוב בריבית משתנה, כפי שהחליטה בעבר לגבי החוב הצמוד למדד והחוב הצמוד לדולר - בריבית משתנה. ראוי להדגיש, כי החוב הלא-צמוד בריבית קבועה הוא הנסחר ביותר בשווקים הבין-לאומיים, שכן מדינות עם שיעורי אינפלציה נמוכים, כמו בישראל, מנפיקות את רובו הגדול של החוב הפנימי לא צמוד ובריבית קבועה.
מהמחלקה המוניטרית נמסר עוד, כי משקלו של החוב הסחיר בחוב הפנימי עלה ב-2004 והגיע בסופה ל-61%, לעומת 51% בלבד בשנת 1998. יתרה מזאת, תהליך מבורך זה צפוי להימשך בעקבות יישומה של הרפורמה בפנסיה - אשר בעקבותיה הופסקו ההנפקות של אג"ח לא-סחירות לקרנות הפנסיה ואלה פנו לשוק אג"ח סחירות.
תשלומי הריבית על החוב הממשלתי, עפ"י ההגדרה המקובלת בעולם, היו ב-2004 5.8% מהתוצר - שיעור גבוה יחסית לזה ששורר בממוצע במדינות ה- 1.9% - (OECD) - ובאיחוד האירופי - 3%. זאת, בעיקר עקב רמתו הגבוהה של החוב הממשלתי בישראל יחסית למדינות מערביות אחרות. במחלקה המוניטרית מציינים, כי הקפדה על המשך מדיניות תקציבית שתוביל לצימצום החוב הממשלתי תביא גם לירידה בנטל תשלומי הריבית השוטפים עליו. מכאן, שגמישות הממשלה בקביעת סדרי עדיפויותיה בתקציב תגדל - שכן, תשלומי הריבית מהווים חלק קשיח בתקציב הממשלה שאין אפשרות לשנותם, לפחות בטווח הקצר.
 
לוח 1: החוב הממשלתי ברוטו וגיוס ההון של הממשלה
2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996  
(א. יתרת החוב לסוף התקופה (מיליארדי ש"ח, מחירים שוטפים
403 390 372 326 305 308 295 268 245 חוב פנימי 1
136 131 130 120 110 113 113 91 81 חוב חיצוני 2
539 521 502 446 415 421 408 359 326 חוב כולל 3
ב. משקל יתרת החוב הממשלתי בתמ"ג (באחוזים)*
77 78 75 68 65 72 75 75 78 חוב פנימי 1
25 26 27 25 23 26 28 26 25 חוב חיצוני 2
102 104 102 93 88 98 103 101 103 חוב כולל 3
ג. התפלגות יתרת החוב הממשלתי לפי סוגי הצמדה (באחוזים)
49 52 53 54 58 60 61 65 65 צמוד מדד 1
29 31 32 33 34 35 35 37 37 מזה: לא-סחיר  
14 13 10 9 7 5 4 3 2 (לא-צמוד (בריבית קבועה 2
0 1 3 4 3 5 4 3 4 צמוד לדולר 3
25 25 26 27 27 27 28 25 25 נקוב במט"ח 4
12 9 8 7 5 3 3 4 4 בריבית משתנה 5
100 100 100 100 100 100 100 100 100 סה"כ 6
ד. תשלומי הריבית על החוב הממשלתי ביחס לתמ"ג (באחוזים)
4.1 4.4 3.6 3.7 3.8 3.6 3.8 3.8 3.7 חוב פנימי 1
1.2 1.2 1.2 1.3 1.2 1.2 1.4 1.5 1.5 חוב חיצוני 2
5.3 5.6 4.8 5 5 4.8 5.2 5.3 5.2 חוב כולל 3
5.8 4.9 7.8 5.8 5.1 6.1 10.7 10.2 12.4 **חוב כולל לפי כללי מאסטריכט 4
ה. הרכב גיוס ההון הממשלתי לפי סוגי החוב (באחוזים, במהלך התקופה)
72 73 87 89 86 84 79 76 76 מקומי 1
65 57 69 67 57 59 56 49 56 א. סחיר
20 22 27 13 6 14 15 25 20 מזה: צמוד למדד
29 24 26 33 29 22 17 18 19 לא-צמוד (בריבית קבועה)  
0 0 0 0 1 11 16 3 7 צמוד לדולר  
16 11 16 21 21 12 7 3 10 בריבית משתנה  
7 17 19 22 29 25 23 28 20 (ב. לא-סחיר (כולו צמוד למדד
28 27 13 11 14 16 21 24 24 בחו"ל 2
100 100 100 100 100 100 100 100 100 סה"כ 3
ו. הרכב גיוס ההון הממשלתי לפי סוגי הצמדה (באחוזים, במהלך התקופה)
27 39 46 35 35 39 38 52 40 צמוד למדד (כולל לא-סחיר) 1
29 24 26 33 29 22 17 18 19 לא-צמוד (בריבית קבועה) 2
28 27 12 11 15 27 38 27 31 צמוד לדולר ונקוב במט"ח 3
16 10 16 21 21 12 7 3 10 בריבית משתנה 4
100 100 100 100 100 100 100 100 100
סה"כ
ז. הרכב גיוס ההון המקומי הסחיר (באחוזים, במהלך התקופה)
31 39 39 19 11 24 27 51 37 צמוד למדד 1
44 42 37 49 51 37 31 36 33 (לא-צמוד (בריבית קבועה 2
0 0 0 1 1 19 30 7 12 צמוד לדולר 3
25 19 24 31 37 20 12 6 18 בריבית משתנה 4
100 100 100 100 100 100 100 100 100 סה"כ 5
 
* יתרת החוב בסוף התקופה מחולקת בתמ"ג במהלך התקופה (ע"פ השיטה הנהוגה במדינות האירו).
** ריבית נקובה בתוספת הפרשי הצמדה.
 
לוח 2 - תשלומי הריבית על החוב הממשלתי בישראל - על פי ההגדרה המקובלת בעולם1
תשלומי ריבית על החוב הכולל בתקציב תשלומי ריבית על: תשלומי ריבית על:  
החוב החיצוני החוב המקומי החוב הכולל החוב החיצוני החוב המקומי החוב הכולל
(אחוזים) (אחוזי תוצר) (מיליארדי ש"ח, מחירים שוטפים)
29.3 1.5 10.9 12.4 4.7 34.5 39.2 1996
25.1 1.5 8.7 10.2 5.3 30.9 36.3 1997
27.0 1.3 9.4 10.7 5.2 37.0 42.3 1998
15.9 1.2 4.8 6.1 5.3 20.8 26.2 1999
13.8 1.2 3.9 5.1 5.7 18.3 24.1 2000
14.7 1.3 4.5 5.8 6.1 21.5 27.6 2001
19.5 1.2 6.6 7.8 5.7 32.8 38.6 2002
12.4 1.2 3.7 4.9 6.2 18.4 24.6 2003
15.4 1.2 4.6 5.8 6.1 24.4 30.5 2004
 
לוח 3 - תשלומי הריבית על החוב הממשלתי בישראל - על פי ההגדרה המקובלת בישראל1
תשלומי ריבית על החוב הכולל בתקציב תשלומי ריבית על: תשלומי ריבית על:  
החוב החיצוני החוב המקומי החוב הכולל החוב החיצוני החוב המקומי החוב הכולל
(אחוזים) (אחוזי תוצר) (מיליארדי ש"ח, מחירים שוטפים)
12.2 1.5 3.7 5.2 4.7 11.6 16.3 1996
13.1 1.5 3.8 5.3 5.3 13.6 18.9 1997
13.0 1.3 3.8 5.2 5.2 15.2 20.4 1998
12.6 1.2 3.6 4.8 5.3 15.5 20.8 1999
13.4 1.2 3.8 5.0 5.7 17.7 23.5 2000
12.7 1.3 3.7 5.0 6.1 17.8 23.9 2001
11.9 1.2 3.6 4.8 5.7 17.9 23.6 2002
14.1 1.2 4.4 5.6 6.2 22.0 28.1 2003
14.1 1.2 4.1 5.3 6.1 21.8 27.9 2004
 
1הנתונים על תשלומי הריבית על החוב הממשלתי המקומי בישראל שהונפק לפני שנת 2001 מחושבים בניגוד להגדרות הבין-לאומיות - כלומר, בניכוי הפרשי הצמדה על החוב הצמוד ושיעור האינפלציה בפועל על החוב הלא-צמוד- ואלה נרשמים כחלק מיתרת הקרן ולא מההוצאה התקציבית, כמקובל בעולם. עבור החוב שהונפק לאחר שנת 2001 אלו מחושבים כתשלומים נומינליים – בהתאם להגדרות הבינלאומיות - ונרשמים כהוצאה תקציבית, כמקובל בעולם. כתוצאה מכך, הנתונים על תשלומי הריבית האלה, עפ"י ההגדרה המקובלת בישראל, מוטים בד"כ כלפי מטה, יחסית למקובל בעולם.
 
לוח 4 - הטווח הממוצע לפדיון של החוב הממשלתי (שנים)
2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996  
6.8 6.9 6.6 6.6 6.5 6.6 6.8 6.8 6.9 חוב כולל
6.2 6.6 6.6 6.5 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 סה"כ חוב פנימי
5.3 5.5 5.4 5.1 4.5 4.5 4.6 4.7 4.9 סחיר
4.1 4.7 5.6 5.6 4.4 3.3 2.1 1.7 2.2 לא צמוד
3.6 3.9 4.1 4.0 2.5 2.0 1.6 1.4 1.4 ריבית קבועה
4.7 5.9 7.5 7.6 7.0 5.2 2.6 2.1 2.8 ריבית ניידת
6.8 6.5 5.8 5.3 4.9 5.2 5.5 5.7 5.9 צמוד מדד
6.8 6.6 6.0 5.8 5.3 5.7 6.1 6.3 6.4 ריבית קבועה
  0.1 0.7 1.1 1.7 2.3 2.8 3.1 4.1 ריבית ניידת
5.1 0.6 1.0 1.8 2.5 2.9 3.0 2.3 2.4 צמוד לדולר
7.7 8.2 8.3 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9 8.9 לא סחיר
8.6 8.0 6.5 6.8 7.1 7.6 8.0 7.9 8.1 חוב חיצוני