התייחסות בנק ישראל להצעת תקציב המדינה לשנת 2015

07/10/2014
לכל ההודעות בנושא:
מדיניות פיסקלית
האתגר שעמד בפני משרד האוצר בהכנת התקציב לשנת 2015 היה גדול במיוחד לאור התחדדות צרכי הביטחון על רקע אירועי הקיץ האחרון. עם זאת, הצעת התקציב ל-2015 טומנת בחובה סיכונים שיפורטו להלן.

יעד הגירעון המוצג בהצעת התקציב אשר הונחה היום בפני הממשלה, הנו 3.4 אחוזי תוצר, גבוה בהשוואה ליעד הקיים של 2.5 אחוזי תוצר, ואינו מאפשר את המשך הפחתתו של יחס החוב בתוצר.

נבקש להדגיש כי על פי אומדני בנק ישראל הגרעון המגולם בהצעת התקציב ל-2015 גבוה יותר וצפוי להסתכם ב-3.6 אחוזי תוצר; פער שנובע מאומדן יתר של הכנסות ממיסים.

יתרה מזאת, בנק ישראל סבור כי קיימת אי ודאות לגבי המימוש של חלק מהצעדים אשר נועדו להבטיח את הגירעון המוצע. בנוסף, חלק מצעדים אלה אינם משקפים בצורה מלאה את השפעתם על החבות העתידית של הממשלה.

בנק ישראל סבור שחלק מהצעדים שננקטו על מנת להתכנס ליעד הגירעון ב-2015 דוחים את הטיפול בבעיית הגירעון המבני של הממשלה. לכן, על הממשלה יהיה לנקוט בצעדים חדים, הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות, על מנת לעמוד בהתחייבות להעמיד את הגרעון על 2.75 אחוזי תוצר בשנת 2016.

על פי אומדני בנק ישראל הגירעון המגולם בהצעת התקציב ל-2015 צפוי להסתכם בכ-3.6 אחוזי תוצר. תחזית זו מתבססת על הנחה שתקרת ההוצאה של 328 מיליארדי ₪ (כולל התוספת, שאמורה להיות חד פעמית, של 4.3 מיליארדי ₪) תישמר, ושיבוצעו כל הצעדים המלווים את הצעת התקציב. הפער בתחזית הגירעון נובע מכך שתחזית ההכנסות של בנק ישראל לשנת 2015 נמוכה מזו של האוצר בכ-2.5 מיליארדי ₪, בין היתר בשל פערים בהערכת התקבולים שינבעו מהעמקת הגביה ובאומדן העלות של תכנית "מע"מ אפס" על דירות חדשות בשנת 2015.

בנוסף, קיימת אי-ודאות לגבי מימושם של חלק מהצעדים שנועדו להבטיח את העמידה ביעד הגירעון, וחלק מהצעדים המוצעים להשגת יעד הגירעון המוצע מבטאים הסטה של הוצאות, או רישום הכנסות בסעיפים שאינם משקפים בצורה מלאה את השפעתם על החבות העתידית של הממשלה. לדוגמא, החלפת סעיף ההוצאה על פיתוח תשתיות לרכבת ישראל על ידי הנפקת אג"ח של חברת הרכבת, שאינה חברה רווחית ונתמכת על ידי סובסידיה ממשלתית, יוצרת חבות לממשלה למימון תשלומי הריבית (הגבוהה מזו של החוב הממשלתי) על אג"ח אלה. בצד ההכנסות, ההתכנות של קבלת דיבידנדים בשנת התקציב הנוכחית מחברות מממשלתיות שמניות מיעוט שלהן יונפקו היא קטנה, לנוכח אופיים המתמשך של תהליכים אלו, בפרט לגבי חלק מהחברות המוצעות שבהן יש צורך להגיע להסכמים עם העובדים. כמו כן, חלק מהצעדים מקדימים הכנסות מהשנים הבאות או דוחים הוצאות, ומשמעותם דחיית נטל ההתאמה לשנים 2016 ו-2017.  

הגירעון המוצע יביא לעלייה מסוימת ביחס החוב לתוצר. בהינתן שתחזית הצמיחה לשנת 2015 אינה נמוכה במיוחד, חריגת הגירעון מהרמה הדרושה לצורך הפחתת החוב אינה תוצאה של המצב המאקרו כלכלי, ולכן הוא משקף ברובו גירעון מבני. כל סטייה מהיעד  תגדיל את יחס החוב עוד יותר. 

 על רקע השינויים התכופים בתוואי הגירעון שאליו התחייבה הממשלה ובכלל זה העלאת התקרה בתקציב המוצע, הערכת יתר של ההכנסות הצפויות, אופי הצעדים המוצעים, הסיכון באי מימוש חלק מהצעדים והסיכונים הנשקפים מאי הוודאות הכלכלית המקומית והגלובאלית העלולים להביא לחריגה נוספת מיעד הגירעון, קיים חשש שחריגה מהיעד תפגע באמינות המחויבות של הממשלה ליעדיה הפיסקליים. לכך יכולות להיות השלכות על עלות המימון של החוב ועל מרחב התימרון של המדיניות לטפל בזעזועים בלתי צפויים.

המגמות המסתמנות לתקציב 2016

בנק ישראל רואה בחיוב את הכוונה להפחית את  הגירעון ב-2016 ל-2.75 אחוזי תוצר, ולהחזיר את תוואי הגירעון לרמות שיאפשרו את הפחתת משקל החוב הציבורי בתוצר בהמשך העשור הנוכחי.
בהקשר זה יש לברך על העובדה שהצעת התקציב מציגה את מתווה ההוצאות, המתבסס על מערכת נתונים חדשה ומפורטת. פרסום שוטף של מתווה זה יאפשר דיון ציבורי מושכל לגבי השלכות ההחלטות התקציביות בטווח הארוך.

בהנחה שהממשלה לא תחרוג מתקרת ההוצאות ב-2016 כפי שנגזר מכלל ההוצאה, ובהתבסס על שיעורי המס הקיימים, הגירעון הצפוי, על בסיס אומדני ההכנסות של בנק ישראל, הוא 3.4 אחוזי תוצר. זהו פער של כ-8.5 מיליארדי ₪ במחירי 2014 מתקרת הגירעון המוצעת לשנת 2016, שיחייב להערכת בנק ישראל ביטול פטורים ו\או העלאת מיסים בתקציב 2016.

להערכתנו, על בסיס ההחלטות שכבר התקבלו, הממשלה תידרש להפחית כ-3.5 מיליארדי ₪ מתוכניות ההוצאה שלה. זאת מעבר להפחתות שכבר נעשו בתקציבי תשתית התחבורה ביחס לתוכניות קודמות, בהנחה שהממשלה לא תחליט על שום תוספת להוצאה מעתה ועד סוף 2016, ובהנחה שתקציב הביטחון יקטן בשנת 2016 ב-1.3 מיליארדי ₪ - בהתאם להחלטות הקיימות.