ניתוח של הצעת תקציב המדינה לשנים 2011 ו-2012 מול יעדי התקציב ובראייה ארוכת-טווח

07/11/2010
לכל ההודעות בנושא:
מדיניות פיסקלית
07.11.2010
 
ניתוח של הצעת תקציב המדינה לשנים 2011 ו-2012 מול יעדי התקציב ובראייה ארוכת-טווח
 
לניתוח במלואו - לחץ כאן
 
אם יאושרו הצעדים הכלולים בהצעת התקציב לשנים 2011 ו-2012 צפוייה הממשלה לעמוד בתקרות הגירעון וההוצאות החדשות שאימצה ויחס החוב לתוצר יפחת בכ-3 אחוזים עד סוף 2012.  
ההחלטה להפחית משמעותית את שיעורי המס הישיר והעקיף בשנים 2016-2013, עשויה לחייב האטה של גידול ההוצאות ביחס לתוואי המותר על פי כלל ההוצאה החדש, או העלאה של מסים אחרים, כדי לא לחרוג מתקרת הגירעון ולהפחית את יחס החוב לתוצר אחרי 2012.  
רמת ההוצאות הצפויה ל-2013, על בסיס תוכניות ספציפיות שאישרה הממשלה, גבוהה מתקרת ההוצאות שקובע הכלל הפיסקלי החדש, מה שיקשה על הממשלה להגדיל את ההוצאות בפחות מכפי שהכלל מאפשר, כדי לא לחרוג מתקרת הגירעון.  
הרכב ההוצאות האזרחיות של הממשלה קשיח והדבר מקשה על היכולת להפנות משאבים לתחומים שהממשלה מצהירה עליהם כבעלי עדיפות.  
חטיבת המחקר של בנק ישראל ניתחה את הצעת התקציב לשנים 2011 ו-2012 על פי היעדים שקבעה הממשלה לתקרות ההוצאות והגירעון, ובחנה את התוואי הצפוי של יחס החוב הציבורי לתוצר לאור צעדי המדיניות עליהם החליטה הממשלה. מהניתוח עולה כי אם תאשר הכנסת את הצעת התקציב ואת הצעדים הנלווים אליה, צפויה הממשלה לעמוד בקירוב ביעדים שקבעה לשנים 2011 ו-2012 (ראו לוח מצורף), מה שיאפשר הפחתה של יחס החוב לתוצר בכ-3 נקודות אחוז עד סוף 2012. זהו הישג חשוב למדיניות הפיסקלית על רקע הסביבה הבינלאומית בה יחס החוב לתוצר של מרבית המדינות המפותחות עולה. השגת תקרת הגירעון בשנתיים הקרובות צפויה בזכות החלטת הממשלה לדחות חלק מהפחתות המסים המתוכננות ולהעלות מסים אחרים, מה שמחזק את אמינות מחויבותה להפחתת הגירעון ויחס החוב לתוצר על רקע תוכניותיה להפחתה רב-שנתית של שיעורי המס הישיר.
בניגוד לצפוי בשנתיים הקרובות, הגירעון החזוי אחרי 2012 - על פי כלל ההוצאה ותוואי הפחתות המסים הקבועים בחוק, ובהנחה שהתוצר לנפש יגדל בדומה לממוצע בעשורים האחרונים - גבוה משמעותית מהתקרה שנקבעה לשנים אלה. במקום לרדת לאחוז אחד מהתוצר ב-2014, על פי התקרה, הגירעון צפוי לעלות בין 2012 ל-2015, ויחס החוב לתוצר כמעט ולא ישתנה בעשור הקרוב (ראו איור מצורף). מהניתוח עולה כי בשיעור הצמיחה האמור גם ביטול הפחתות המסים המתוכננות – או קיזוזן באמצעות העלאת מסים אחרים - לא יספיק כדי למנוע חריגה מתקרת הגירעון ותידרש לכך העלאה של שיעורי המס בהיקף של יותר מאחוז תוצר. עוד נמצא כי גם שיעורי צמיחה גבוהים כמו אלו שהושגו בשנים 2004 עד 2009 לא יספיקו כדי לעמוד בתקרת הגירעון בשנים 2013 ואילך, אך שיעורי צמיחה כאלה יאפשרו ירידה משמעותית של יחס החוב לתוצר. יתר על כן, תוואי ההוצאות הצפוי בשנים 2015-2013 על פי התוכניות הרב-שנתיות של הממשלה ומגמות הגידול של סעיפי התקציב גבוה כבר עתה בכ-3.5 מיליארדי ₪ מתקרת ההוצאות המותרת על פי הכלל הפיסקלי שאושר השנה. אמנם זהו פער נמוך יחסית לאלו שנאמדו בשנים האחרונות, אך קיומו יקשה על תיקון החריגה הצפויה של הגירעון באמצעות האטת גידול ההוצאות אל מתחת לתקרה. אתגר זה מתעצם לאור הקשיחות הרבה של הרכב ההוצאות האזרחיות של הממשלה; נמצא כי בין השנים 2004 ל-2012 השינוי בחלקו של כל אחד מסעיפי ההוצאה העיקריים מסך ההוצאה האזרחית הסתכם בשברי אחוזים בלבד. אם הממשלה תצליח להגמיש את מבנה התקציב הדבר יוכל לסייע לה משמעותיות לבצע רבות מתוכניותיה החשובות באמצעות שינוי בסדרי העדיפויות בתקציב, בלי לחרוג מתקרות הגירעון וההוצאות.