הרצאת הנגיד בכנס אלי הורביץ 2020: האתגרים לכלכלת ישראל, והטיפול בהם כמרכיב הכרחי ביציאתו של המשק הישראלי ממשבר הקורונה

14/12/2020
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד


שלום לכל הצופים בכנס, אני שמח להיות כאן היום
להשתתף בשיח המקצועי החשוב הזה, שכנס הורוביץ מביא איתו בכל שנה.

השנה החולפת התאפיינה במשבר בריאותי שהוביל למשבר כלכלי חוצה מדינות ויבשות ובקנה מידה היסטורי. הסגרים שהוטלו בתגובה להתפרצות הנרחבת של התחלואה הובילו לירידה חדה בפעילות הכלכלית, לשמחתנו, ההתאוששות מהסגר השני הייתה מהירה יותר מאשר הסגר הראשון, ומכאן עולה המסקנה כי חשוב להמשיך ולפתוח את המשק ולמקסם פעילות כלכלית אך בצורה אחראית. (שקף 1)

המשבר גרם לפגיעה קשה בשוק העבודה - פגיעה שכללה את כלל שכבות האוכלוסייה וכלל האזורים. חלקה של הממשלה בטיפול ויציאה מהמשבר נרחב וחשוב מאין כמותו, ומכאן גם החשיבות הרבה באישור תקציב ל-2021, שהוא תכנית העבודה הכלכלית של הממשלה. ארחיב על המשמעויות בהמשך דברי. גם למדיניות המוניטרית יש תפקיד משמעותי עד כה במשבר, ובמהלכו פעל בנק ישראל במגוון דרכים כדי למזער ככל הניתן את הפגיעה בכלכלה הישראלית, ואנו עומלים כל העת על צעדים ותכניות שיובילו את המשק חזרה לתוואי של צמיחה, תעסוקה ופריון, תוך ניצול ההזדמנויות שהמשבר טומן בחובו. (שקף 2)

אתחיל בסקירה קצרה אודות המשק הישראלי בעת כניסתו למשבר.

ראוי לזכור כי ישראל נכנסה למשבר במצב יחסי טוב: צמיחה נאה, שוק עבודה הדוק, עודף בחשבון השוטף ויחס חוב תוצר שירד לכ-60 אחוז, גם בזכות ההתנהלות התקציבית האחראית של ממשלות ישראל במרבית השנים —נתון שהגדרתי בעבר כנכס אסטרטגי. (שקף 3). 

ישראל נפגעה במשבר באופן יחסי פחות משאר הכלכלות בעולם. פרוץ המשבר והטלת  המגבלות, הביאו לפגיעה כלכלית, אך בהשוואה בינ"ל הפגיעה בתוצר הייתה נמוכה יותר. הנתונים לאורך הקיץ היו טובים יותר ממה שחשבנו, ומלמדים שצריך להמשיך במדיניות של פגיעה מינימלית בעסקים מחוללי צמיחה ותעסוקה, ולפתוח את המשק בצורה אחראית לצד שמירה על תחלואה נמוכה. (שקף 4)

אנחנו רואים כי הפגיעה מהסגר השני הייתה עד כה נמוכה מהסגר הראשון, וההתאוששות הכלכלית ממנו הייתה מהירה יחסית. (שקף 5)

חטיבת המחקר בבנק ישראל מציגה תחזית עם שני תרחישים מקרו-כלכליים, כתלות בהתפתחות התחלואה בארץ, אלו נעשו על סמך המידע שהיה לנו באוקטובר. תרחיש אחד הוא "תרחיש שליטה" הכולל את הסגר השני עם תוואי יציאה כמו שאנו רואים כעת – בצורה הדרגתית, ללא עוד הגבלות משמעותיות עד הרבעון השני של 2021. (שקף 6)

תרחיש "השליטה הנמוכה" התייחס לסגר ארוך יותר וחמור יותר וכן על גלי תחלואה נוספים באזור דצמבר-ינואר ואף עוד אחד בסביבות מרץ.  כפי שניתן לראות- הפער בין שני התרחישים גדול מאוד, כשההבדלים בין שני התרחישים האלה באים בעיקר לידי ביטוי בשנת 2021.

כדי לסבר את האוזן המשמעות של תרחיש השליטה ביחס לנקודה שבה שהיינו אמורים להיות אילולא הקורונה הינו פער תוצר של כ-5% ובתרחיש שליטה נמוכה אנחנו בפער של כמעט 10% - אלו פערים אדירים. תוצר של מיליארדים רבים שנמנע מהכלכלה הישראלית.

כמובן, שיש לנו גם את החדשות הטובות - לא רק של הפעילות ברבעון השלישי אלא גם הגעתו הצפויה של החיסון. אבל צריך להבין שגם עם החיסון ואם הכל יתרחש כמו שצריך אנחנו נהיה עם הקורונה לפחות עד סוף הרבעון הראשון של 2021, אם לא לתוך הרבעון השני של 2021. לכן שני התרחישים בתחזית עדיין רלוונטיים.

כאשר אנחנו בוחנים את התחזיות לגבי האבטלה ושוק העבודה, ניתן להבחין בעדויות לכך שלשוק העבודה יקח זמן לא מבוטל עד שיחזור לאיתנו וזאת גם כאשר הכלכלה תשוב ותתאושש.  אחוזי האבטלה גבוהים מאוד. בתרחיש השליטה הנמוכה עלול שיעור האבטלה הרחב להתייצב סביב ה-14%.

בעוד שבתרחיש השליטה שיעור האבטלה הרחב עשוי לרדת לסביבות ה-8%.

ארצה להתמקד בשתי סוגיות משמעותיות - שוק העבודה ופעילות העסקים הקטנים והזעירים. (שקף 7).

שוק העבודה ופעילות העסקים הקטנים והזעירים הם מהותיים ביותר להתאוששות הכלכלית –הפעילות הכלכלית שבה לפעול מהר לאחר הסגר השני, אך שוק העבודה מתאושש לאט יותר. (שקף 8).

ניתן לראות שלושה קווים, הקו הכחול - האבטלה הסטנדרטית – המייצגת את הבלתי מועסקים, הקו הכתום המייצג את הבלתי מועסקים ועוד אלו שבחל"ת והקו האפור הכולל את הקו הכתום אבל בנוסף את אותם אנשים שמדווחים שכבר הפסיקו לחפש עבודה בעקבות הקורונה, זוהי ההגדרה של מושג האבטלה הרחבה. קו המגמה האפור בחודש האחרון איטי יותר ממגמת החזרה לעבודה בסגר הראשון, הוא חוזר לעצמו בצורה מדורגת ואיטית יותר ומתייצב באמצע נובמבר על שיעור אבטלה של כ-14.5%.

עולה כאן השאלה: האם יש לנו פה סממנים לאבטלה מבנית? סיבות לכך יכולות להיות שעסקים שנסגרו  או הושבתו במהלך המשבר לא ייפתחו שוב, או לחילופין מעסיקים מצאו דרכים להתייעל בכח-אדם. אלטרנטיבית, יתכן כי אי-הוודאות יוצרת  חשש זמני של מעסיקים לגייס עובדים בתקופה זו.

סממן נוסף לחשש לגידול באבטלה המבנית הוא התייצבות במספר של אלו  המובטלים  כבר ארבעה חודשים ברמה של כ-200 אלף איש. נתונים אלו מעלים את החשש שלמובטלים אלו יהיה קשה במיוחד לחזור למעגל התעסוקה. חשוב לזכור שככל שעובדים מנותקים מעבודה, ההון האנושי שלהם נשחק, והיכולת למצוא עבודה נהיית קשה יותר. (שקף 9).

בשקף הבא ניתן לראות את הפגיעה בתעסוקה ביחס לשכר מצד אחד, מקבלי ההחלטות, בתמיכת בנק ישראל, מיזערו את ההגבלות של הסגרים בענפים בהם הסיכון לתחלואה נמוך והתרומה לתוצר ולתעסוקה גבוהים. כך, העובדה שהמשיכו לעבוד הקטינה את הפגיעה בכלכלה כולה. (שקף 10)

זהו החלק הימני העליון באיור, שמציג את עולם ההיי-טק, הפיננסים ועולמות המותאמים לטכנולוגיה, דיגיטציה. מצד שני, המחיר לכך הוא שאי השוויון גדל, החזקים התחזקו והחלשים נחלשו. אנו רואים בצד השמאלי התחתון של העקומה שבעלי השכר הנמוך נפגעו יותר מהמשבר. תחומי עסקים שלמים, שמלכתחילה השכר בהם אינו גבוה, כגון תרבות, אמנות, פנאי, מסחר ועסקים זעירים, נפגעו בצורה הקשה ביותר.

עלינו לדאוג לכך שהצד הימני העליון ימשיך לצמוח. אך בד בבד, עלינו לסייע לכל אותם תחומים שציינתי כדי לאפשר התאוששות כלכלית ותעסוקתית רחבה. גידול באי השוויון ייצור פגיעה לא מבוטלת בחוסנה של החברה הישראלית, יש לכך השפעות שליליות על הכלכלה, וודאי על החברה.

אני רואה ושומע פרסומים שהנפגעים העיקריים הם בעיקר צעירים וסטודנטים. בפועל, המציאות יותר מורכבת. קורונת האבטלה פגעה בכל המשק! היא עשתה זאת ללא אבחנה בגיל, מיקום גאוגרפי, עצמאים, שכירים, נשים, גברים, ערבים, חרדים ובעצם כולם. אני רואה בכך נושא חשוב מאוד, הן מבחינה כלכלית והן חברתית. בהקשר זה אציין שתי דוגמאות שיש לשים עליהן מבט ממוקד: (שקף 11).

אוכלוסיית בני 55 ומעלה שלפתחם היו לפחות עוד 10-15 שנות עבודה, ואחוזים ניכרים מהם טרם חזרו לשוק העבודה. יש לזכור כי זו אוכלוסייה שלעיתים קרובות אלו שנות שיא חייה, ושיא הקריירה. קיים חשש ממשי כי ללא סיוע ממשלתי בתחום ההכשרות הם לא יוכלו לחזור לשוק העבודה בשנים שנותרו להם לקריירה. אנחנו עלולים לאבד כאן 15 שנות עבודה ופריון של עשרות אלפי עובדים. (שקף 12)

נקודה נוספת ששווה להזכיר היא שהאבטלה הגיעה למרכז הארץ – וניכרת כיום בין גדרה לחדרה –אזור שהיה פחות חשוף לאבטלה–מרכז הארץ שמהווה  41% מהאוכלוסייה בישראל, מכיל כיום 55% מהמובטלים בארץ. (שקף 13)

לפיכך חזקה עלינו שמעבר לביצוע הכשרות נוסיף להגמיש את היכולת לחזור לשוק העבודה. המנגנון לכך קיים היום ויש לשמר ואף לפתח אותו עוד יותר. כך למשל, עובד שרוצה ויכול לחזור לעבוד בחצי משרה יוכל לקבל גם מחצית מדמי האבטלה. מצבו הכלכלי יוטב וגם הנטל על הממשלה והתקציב ירד. 

ברור לנו, שיש לא מעט מעסיקים שלא יחזרו באופן מיידי ל-100% פעילות ויכולות ההגמשה הזאת מאוד חשובה. בנוסף, חשוב גם לדבוק במודל שימור התעסוקה, שכבר דובר עליו רבות, ואיתו להגביר את היכולת לתמרץ מעסיקים להשאיר עובדים.  

קיים חשש כי גם לאחר החיסון ניוותר לזמן מה עם אי-וודאות גדולה בשוק העבודה, ולא מן הנמנע שהביקוש לעובדים עדיין יהיה נמוך. מכלול הצעדים הללו ומיקוד באוכלוסיות הזקוקות לסיוע יסייעו להפחתת אותה אי-וודאות וה"ניו-נורמל" שיווצר בשוק העבודה שאחרי הקורונה יכלול אבטלה מבנית קטנה ככל שניתן.

בהמשך לכך, ארצה לשים זרקור על בעלי העסקים, אלו שמשקפים את הביקוש לעובדים כמובן. אנו רואים שני סקרי בזק שבוצעו ע"י הלמ"ס באוגוסט ובאוקטובר ובהם שאלו עסקים בגדלים שונים "כמה אתה יכול לקיים את הפעילות אם המצב הקיים ימשיך". בעלי העסקים מעריכים שבמידה וההגבלות יורחבו, כמו למשל אפשרות לכניסה לסגר שלישי, הפגיעה הצפויה בהם תגדל. (שקף 14)

כך למשל בעסקים הגדולים ניתן לראות שבסקר באוגוסט כ-80% מעידים שיצליחו להתקיים מעל חצי שנה ואילו באוקטובר אותו נתון ירד ל-54%. בעלי העסקים נהיו פסימיים יותר בעקבות הסגר השני לגבי יכולת השרידות שלהם.

כעת ארחיב על המדיניות הפיסקלית, החוב הממשלתי, החשיבות שבתקציב 2021 וניצול המשבר כדי להעלות את רמת הפריון ולפתח את העולם הפיננסי. (שקף 15)

אני רוצה לשוב ולהתעכב על נושא הגירעון והחוב לתוצר, והחשיבות שבשמירתם ברמה נשלטת. העובדה שהמשק הישראלי נכנס למשבר כאשר הגירעון והיחס חוב לתוצר נמוכים יחסית. (שקף 16)

גם כעת נתונים אלו נמוכים בהשוואה בינ"ל, דבר המהווה נכס חשוב למשק הישראלי.

הסיבה לכך היא שהשווקים הפיננסיים והמוסדות הבינ"ל רוחשים אמון לכלכלה הישראלית, כפי שסוכנות הדירוג S&P ציינה כאשר היא אישררה את דירוג האשראי של ישראל, וכפי שכתבו כלכלני קרן המטבע הבינלאומית בסקירתם האחרונה.

עם זאת, הירידה ביחס החוב לתוצר בעשרים השנים האחרונות נבעה לא רק מצעדי ריסון פיסקלי, אלא גם מגורמים נוספים שלא ניתן להבטיח שיעמדו לצידנו בעתיד בבואנו להוריד את יחס החוב לתוצר.

גורמים אלו כוללים את העובדה שבשנים אלו מדד מחירי התוצר עלה בשיעור גבוה יותר מאשר מדד מחירי הצרכן על פיו מחושב החוב, מחירי הייצוא עלו יותר ממחירי היבוא והיה פירעון גדול של חובות הציבור לממשלה.

שילוב של הגורמים האלה סייע "למשוך" את יחס החוב לתוצר מטה, ומאחר והם אינם קבועים, הם עשויים אף להתאזן כלפי מעלה בטווח הארוך.

עם זאת, חשוב מאוד להבין שהדירוג אינו מובן מאליו ולהתייחס גם לנקודות שעלו באותו דו"ח של S&P בו הם מציינים כי קיימת אפשרות שהדירוג הטוב של ישראל יורע במידה והמשבר הכלכלי יתארך אל מעבר למצופה, או במקרה של היעדר התכנסות פיסקלית בטווח הבינוני ואי התייצבות על סביבת יחס החוב לתוצר של עד 80 אחוזים.

אני רוצה להדגיש את חשיבות השארת דירוג האשראי: המשמעות הכלכלית היא שמדינת ישראל יכולה לגייס חוב במחירים נוחים יותר, והוצאות הממשלה על ריביות קטנות יותר, כך שניתן להפנות משאבים רבים יותר לטובת מחוללי צמיחה וסיוע לאזרחים.  

מאחר וקיימת אי-ודאות גבוהה לגבי הסביבה המקרו כלכלית, ניתן להבחין בשוני הגדול בין תחזיות הגרעון ויחס החוב לתוצר לפי תרחישים בהם השליטה בתחלואה גבוהה או נמוכה.

לכן, כדי להפחית את אי-הוודאות, נדרש צמצום של צד ההוצאה, "המונה", שעליו ניתן לשלוט בצורה אפקטיבית יותר מצד המכנה- גודל התוצר ניתן לראות את השינוי ביחס החוב לתוצר בשני התרחישים של שליטה ושליטה נמוכה בתחלואה. ישנה כאמור חשיבות רבה לכך שיחס זה לא יתבדר.

ניתן לראות כי זה ידרוש ריסון פיסקלי הדוק. רצוי לשים לב כי גם ביעד גירעון מבני של 2.5% לא תהיה התכנסות מהירה. (שקף 17)

לחלופין, יחס זה כן ירד ככל שנחכים לשפר את הפיריון וצמיחת התוצר –דבר שבאופן טבעי ישפר את רמת החיים במשק.

לכן יש להכניס כבר בתקציב 2021 מאיצי צמיחה ליציאה מהמשבר, ולהשקיע בנושאים תומכי פיריון כגון: הון אנושי, הקטנת בירוקרטיה ורגולציה וייעול בסקטור הציבורי, בהון פיזי ותשתיות – פירוט ליישום אלו ניתן למצוא בדו"ח הפיריון של בנק ישראל.

לאישור בהקדם של תקציב לשנת 2021 חשיבות רבה, זוהי תכנית העבודה הכלכלית של הממשלה. התקציב ההמשכי לפיו פועלת הממשלה כרגע גורם לכך שהממשלה פועלת על תקציב המבוסס על תקציב של שנת 2019 שאושר במהלך 2018, ושנמוך ריאלית בכ-5.5% בהשוואה למצב בו היו מאושרים תקציבים ע"פ מגבלת ההוצאה. (שקף 18)

 זה עלול להביא לכך שיתקיים ריסון פיסקלי מהסיבות הלא רצויות ובזמן לא מתאים, וזה משליך על פעילות משרדי הממשלה וגם על שלל גופים ועמותות. תקציב מאושר מאפשר להם לפעול עם תכנית עבודה מבוססת תקציב שנותנת מענה לצרכי האוכלוסייה.

בנוסף, מאז שתקציב 2019 אושר עבר המשק טלטלות רבות, ונדרשת התאמה של התקציב לצרכים שהשתנו, ודרושים הקצאה מחודשת של חלק מהתקציב ע"י הסטת מקורות תקציביים בין מטרות ותוכניות שונות של הממשלה.

צמצום מהיר של הגירעון המבני ויחס החוב לתוצר,  דרך העלאת שיעורי המס ודרך ריסון ההוצאות, עשויים לפגוע ביציאה של המשק הישראלי מהמשבר.

לכן, מומלץ לאשר בהקדם האפשרי את התקציב לשנת 2021, תוך התכנסות למסגרות פיסקליות רב שנתיות שייצבו את יחס החוב לתוצר מחד ויאפשרו גמישות עקב אי הוודאות הגבוהה מאידך לשם כך יש לאמץ את העקרונות הבאים: (שקף 19)

 1) ההוצאות הרגילות בשנת 2021, יהיו ע"פי גובה כלל ההוצאה, ויופרדו מההוצאות הישירות הנובעות מהתמודדות עם נגיף הקורונה.

 2) עקב אי-הוודאות הגבוהה, לשנת 2021 הגרעון יהיה תוצאתי, אך שיעור המס לא יופחת ללא הפחתה מקבילה של ההוצאות.

 3) לשנים הבאות לא יבוצעו התאמות, אך החלטות המגדילות אותן ייחסמו.

 4) המסגרת התקציבית הרב-שנתית לשנים שאחרי 2021 תיקבע בעת אישור תקציב 2022.

 5) כתחליף למגבלת ההוצאה הקיימת, בתקציב 2022 יעוגן מתווה הפחתת החוב באמצעות תקרת "הוצאה מותאמת".

אעבור לדבר על שוק המט"ח, המצוי בשבועות האחרונים בליבת השיח הכלכלי ואבקש להתייחס אליו בהזדמנות זו. אדבר כעת על הסיבות שהובילו להתחזקותו של השקל, הצעדים שביצע הבנק עד כה ומהם קווי המדיניות בראייה צופה פני עתיד.  (שקף 20)

ניתן לראות שהיחלשות הדולר היא תופעה עולמית, והוא נחלש מול מרבית המדינות בעולם. השקל לא בלט  באופן מיוחד בהתחזקותו מול הדולר, בין היתר בזכות המדיניות של בנק ישראל בשוק המט"ח. (שקף 21)

בהתאם, ניתן לראות כי התחזקות שער החליפין האפקטיבי, וגם מול היורו – מתונים יותר מאשר מול הדולר.

ישנן סיבות נוספות להתחזקות השקל, העודף בחשבון השוטף גדל השנה, בשל סיבות זמניות הקשורות למשבר - התכווצות משמעותית בכמות היבוא וירידה במחירי האנרגיה. הסיבות שהובילו להתחזקות השקל הן טובות ברובן: שנים של עודף בחשבון השוטף ותנועות הון שנכנסות למשק אלו הן השקעות נרחבות של חברות הטכנולוגיה המובילות בעולם במשק הישראלי, וגופי השקעה גדולים בעולם שהגדילו את היקף האחזקות שלהם באג"ח של ממשלת ישראל בזכות הצטרפות ישראל למדד העולמי WGBI. (שקף 22)

כמו כן, משבר הקורונה פגע ביבוא, בעוד היצוא המשיך לצמוח, מה שמצטרף להשפעת מאזן הסחר בשנים האחרונות. למעט סעיף שירותי התיירות, שבשל הנסיבות המשבר פגע בו באופן מיוחד, ביצועי היצוא לאורך המשבר בולטים לטובה, יחסית לצריכה הפרטית וההשקעות, ובמיוחד לאור הירידה בסחר העולמי. (שקף 23)

על אף הביצועים המצרפיים הטובים עד כה של היצוא, ייסוף מהיר עלול לפגוע בביצועים של היצוא ושל הענפים המייצרים תחליפי יבוא בהמשך, ולהקשות על ההתאוששות של המשק מהמשבר.  חשש זה מתעצם לאור מצבו של הסחר העולמי והגידול באחוז החברות המדווחות על מחסור בהזמנות לייצוא. (שקף 24)

רכישות המט"ח של בנק ישראל, שעמדו על כ-17 מיליארד דולר עד נובמבר השנה, פעלו מול זרמי המט"ח שתוארו לעיל,  מיתנו את קצב הייסוף, כך ששער החליפין אינו מתחזק מהותית מעבר למה שתואם את החלון הדינמי הנגזר מהכוחות הבסיסיים . בנסיבות הנוכחיות רמת יתרות המט"ח איננה מהווה מגבלה על מדיניות רכישות המט"ח. (שקף 25)

 

 בנק ישראל מתכוון להמשיך את המדיניות בשוק המט"ח גם בשנת 2021 ולרכוש מט"ח בכמות שתידרש על מנת למנוע הימשכות של הייסוף מעבר למה שנגזר מהנתונים הבסיסיים של המשק.

מדיניות רכישות המט"ח הנה נדבך אחד במדיניות המוניטרית של בנק ישראל, ומצטרפת לסט צעדים נרחב שנקטנו במשבר. בין היתר הבטחת הריבית הנמוכה, רכישות האג"ח הממשלתיות והאג"ח הקונצרניות, והתכניות המיוחדות להגדלת היצע האשראי לעסקים קטנים ולדחיית הלוואות.

כל אלו ביחד מספקים תמיכה נרחבת למגזר העסקי על כל רבדיו ונמשיך לעשות כן ככל שיידרש.

 

תודה רבה על ההקשבה!

​​