מימון הוראה בחינוך היסודי על ידי הרשויות המקומיות והשפעתו על ההעדפה המתקנת

 
 
  • בשנים 2001–2009 מימנו הרשויות המקומיות ממוצע של 1.5 שעות הוראה שבועיות לכיתה בחינוך היסודי הרשמי הרגיל. מספר זה משקף כ-2.5 אחוזים בלבד מסך השעות וכ-25 אחוזים מהשעות שמקורן אינו במשרד החינוך.
  • רשויות מאשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים בחינוך העברי תרמו למימון השעות הרבה יותר מרשויות בחינוך הערבי ומרשויות באשכולות נמוכים, שרבות מהן ערביות.
  • אם מתמקדים בשעות שמשרד החינוך מממן, אזי היקף ההעדפה המתקנת בחינוך היסודי הממלכתי-עברי, לטובת תלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש לעומת חזק, עומד על כ-32 אחוזים. שיעור זה פוחת לכ-27 אחוזים כאשר מביאים בחשבון שעות במימון הרשויות המקומיות. זאת משום שרשויות מבוססות הקצו לבתי הספר היסודיים הרבה יותר משאבים מרשויות פחות מבוססות; ועל אף העובדה שרשויות מבוססות הנהיגו בתחומיהן מדיניות משמעותית של העדפה מתקנת לטובת בתי ספר שתלמידיהם באים מרקע חברתי-כלכלי חלש לעומת חזק – תוספת של 3-2 שעות שבועיות לכיתה.
 
השלטון המרכזי מעוניין לצמצם פערים בין אוכלוסיות ואזורים גיאוגרפיים, ועל כן הוא מנהיג לרוב מדיניות של העדפה מתקנת (כלומר מדיניות פרוגרסיבית) בתקצוב החינוך, לטובת תלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש ומהפריפריה. לעומת זאת, השלטון המקומי מרחיב את הפערים בחינוך (כלומר נוקט מדיניות רגרסיבית), כיוון שרשויות חזקות מבחינה פיסקלית מקצות למערכת החינוך בתחומיהן הרבה יותר משאבים מהרשויות החלשות, וממשאבים אלה נהנים תושבי אותן רשויות, המתאפיינים ברובם ברקע חברתי-כלכלי חזק.
תופעה זו הינה חלק מהתגברות מעורבותם של גופים לא-ממשלתיים במימון ובאספקת שירותים, בכללם שירותי חינוך. בפרט, תהליכים כלכליים-חברתיים-פוליטיים הובילו להתגברות התחרות בין הרשויות המקומיות על סל השירותים לתושב, בעיקר על מנת למשוך לתחומיהן אוכלוסיות חזקות, המצטיינות בנכונות וביכולת לממן שירותים איכותיים באמצעות תשלומי ארנונה גבוהים יחסית.
מפרסומים קודמים התקבל הרושם, שקנה לו אחיזה בדעת הקהל, שהיקף המשאבים שהרשויות המקומיות החזקות הקצו למערכת החינוך הפך על פניו את מדיניות ההעדפה המתקנת של משרד החינוך, למרות שכפי שיוצג בהמשך לא כך הם פני הדברים, לפחות ביחס לשעות עבודת כוחות ההוראה בחינוך היסודי.  
להלן תיאור של היקף המקורות העצמאיים שהרשויות המקומיות מקצות לשעות עבודה של כוחות ההוראה[2]. התיאור מתמקד בבתי ספר יסודיים רשמיים (כלומר ללא חרדים) רגילים (כלומר ללא חינוך מיוחד), בעיקר בחינוך הממלכתי העברי, בשנות הלימודים 2000/2001 (תשס"א) עד 2008/2009 (תשס"ט). הוא מסתמך על "בקרת התקן", הכוללת מדגם של כחמישית מבתי הספר ונערכת עבור משרד החינוך[3].
בשנים 2001–2009 מימנו הרשויות המקומיות ממוצע של 1.5 שעות עבודה שבועיות לכיתה בכלל החינוך היסודי הרשמי (כלומר ללא חרדים) הרגיל (כלומר ללא חינוך מיוחד). מספר זה משקף כ-2.5 אחוזים בלבד מסך השעות וכ-25 אחוזים מהשעות שמקורן אינו במשרד החינוך.
רשויות מקומיות באשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים יחסית – שם מצויים בעיקר בתי ספר שתלמידיהם באים מרקע חזק – השתתפו במימון שעות העבודה יותר מרשויות באשכולות נמוכים (תרשים 1). הרשויות הערביות, שרבות מהן עניות, כמעט לא השתתפו במימון השעות[4].

 


14102012-1.gif
המקור: בנק ישראל (2011), דין וחשבון 2010, פרק ח'.
1)   בתי ספר רשמיים רגילים שבהם כיתות א' עד ו' בלבד.
2)   האשכול החברתי-כלכלי של הרשות המקומית בשנת 2006. נמוך – אשכולות 3-1;
בינוני – אשכולות 7-4; גבוה – אשכולות 10-8. בחינוך הממלכתי-עברי מצויים מעט בתי ספר ברשויות
מקומיות מאשכולות נמוכים, בחינוך הערבי (מגזר בדואי ומגזר ערבי, כולל דרוזי וצ'רקסי) מצויים מעט בתי
ספר ברשויות מקומיות  מאשכולות גבוהים, והוא הדין במגזר הבדואי ברשויות מקומיות מאשכולות בינוניים.
 
אם אפוא מתמקדים בשעות שמשרד החינוך מממן, היקף ההעדפה המתקנת, לטובת תלמידים מרקע חלש לעומת חזק, עומד על כ-32 אחוזים. היקף זה יורד לכ-27 אחוזים כאשר מביאים בחשבון גם את הקצאת השעות של הרשויות המקומיות. הרגרסיביות של הרשויות המקומיות במימון שעות עבודה של כוחות ההוראה היא תוצאה של המתאמים החיוביים בין חוסנה הכלכלי של הרשות, הרקע החברתי-כלכלי של התלמידים בתחומה והיקף המקורות שהיא מקצה לחינוך.
רגרסיביות זו מתקיימת אף על פי שרשויות מקומיות באשכולות גבוהים מקיימות בתחומיהן מדיניות העדפה מתקנת, לטובת בתי ספר בחינוך הממלכתי-עברי שתלמידיהם באים מרקע חברתי-כלכלי בינוני לעומת חזק (תרשים 2).
יצוין כי במהלך התקופה הנחקרת לא חלו שינויים של ממש בהיקף השעות שהרשויות המקומיות הקצו לבתי הספר הממלכתיים-עבריים, לפי הרקע החברתי-כלכלי של התלמידים ו/או הרשות המקומית.
 
14102012-2.gif

 
 
המקור: "אידע – ניהול וייעוץ כלכלי בע"מ", הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (2009) ועיבודי בנק ישראל.
1) בתי ספר יסודיים רשמיים רגילים שבהם כיתות א' עד ו' בלבד.
2) אשכול חברתי-כלכלי של הרשות המקומית בשנת 2006. בינוני – אשכולות 7-4; גבוה – אשכולות  10-8.            בחינוך הממלכתי-עברי מצויים מעט בתי ספר ברשויות מקומיות באשכולות נמוכים, ומעט בתי ספר שתלמידיהם מרקע חברתי-כלכלי חלש ברשות באשכולות גבוהים, ולכן המידע לגביהם לא מוצג בתרשים.  
3) רקע חלש – עשירוני הטיפוח 10-8; רקע בינוני – עשירוני הטיפוח 7-4; רקע חזק – עשירוני הטיפוח 3-1.
 
 
בסיכום, הרשויות המקומיות צמצמו את היקף ההעדפה המתקנת בהקצאת המשאבים לחינוך משום שהרשויות המקומיות החזקות העמידו הרבה יותר משאבים לטובת בתי ספר יסודיים ממלכתיים עבריים בתחומן בהשוואה לרשויות מקומיות חלשות, בשעה שמדיניות ההעדפה המתקנת בתחומן מוגבלת. עם זאת, היקף המשאבים שהרשויות המקומיות החזקות הקצו לא היה גדול דיו כדי להפוך על פניה את מדיניות ההעדפה המתקנת של משרד החינוך.

 

 


 

 

[1] מבוסס על מחקר שטרם פורסם מאת נ' בלס, נ' זוסמן וש' צור.
[2] לא כולל כוחות עזר (מזכירות, שרתים וכדומה). הניתוח אינו עוסק גם בהוצאות על פעילויות מחוץ לתוכנית הלימודים, על רכש, על בינוי וכיוצא באלה. אך דבר זה אינו מציב קושי משמעותי הואיל ושעות ההוראה הן לב ליבו של החינוך, והוצאות השכר הן חלק הארי מסך ההוצאה לחינוך.  
[3] להסברים על "בקרת התקן" ראו: נ' בלס, נ' זוסמן וש' צור (2010), "תקצוב החינוך היסודי 2001–2009", בנק ישראל, חטיבת המחקר, סדרת מאמרים לדיון 2010.18, ירושלים.
[4] ניתוח של הפערים בהיקף המקורות שאינם מגיעים מהרשויות המקומיות, לפי זרמי החינוך והרקע החברתי-כלכלי של התלמידים, ניתן למצוא אצל בלס ואחרים (2010) ובנק ישראל (2011).