תחזית ארוכת טווח למערכת הביטוח הלאומי בישראל

  • מודל שנבנה בחטיבת המחקר של בנק ישראל בוחן את הנטל הפיסקלי הצפוי של תשלומי הקצבאות והאם מנגנוני המימון הקיימים של הביטוח הלאומי תואמים את ההוצאה הצפויה על הקצבאות בישראל? המודל גם מאפשר לבחון הצעות מדיניות ואת השפעתן בטווח הארוך.
  • בתרחיש שמבוסס על המצב החוקי הקיים, צפוי גידול הדרגתי מתון, עד לכדי 0.8% תוצר נוסף כל שנה, של ההוצאה על קצבאות הביטוח הלאומי בארבעת העשורים הקרובים. גם בתרחיש סביר יותר - שממשיך מגמות עבר בגידול הקצבאות, כולל הצמדה של קצבאות הזקנה והילדים לשכר הממוצע במשק, ומניח העלאה מתונה של גיל הפרישה והצמדה של תקרת ההכנסה החייבת בדמי ביטוח לאומי לשכר - צפוי גידול זהה. 
  • בחינת הרגישות של התחזית להנחות המרכזיות שבה, מעלה שההוצאה הצפויה על גמלאות הביטוח הלאומי ב-2065 (השנה האחרונה עבורה יש תחזיות דמוגרפיות של הלמ"ס) נעה בטווח שבין 7.0 ל-8.4 אחוזי תוצר, לעומת כ-6.8 אחוזי תוצר כיום. 
  • על בסיס המצב החוקי הקיים, שנת יציאת המערכת מאיזון - המוגדרת במסמך זה לפי השנה שבה נוצר פער שוטף בין כלל מקורות המימון המוקצים לביטוח הלאומי על פי ההסדרים הקיימים לבין כלל תשלומי הקצבאות – היא 2050. נקודת זמן זו מאוחרת משמעותית מאלו שהוצגו בדיונים קודמים שהתקיימו במגזר הציבורי.
  • ככל שההחלטות לגבי איזון המערכת יתקבלו מוקדם יותר, כך ההתאמות הנחוצות יהיו מתונות יותר ויתפרסו על-פני מספר רב יותר של מוטבים ומשלמי מסים.

ניתוח שנערך על ידי עדי פינקלשטיין מחטיבת המחקר בבנק ישראל ויתפרסם בקרוב ב"לקט ניתוחי מדיניות וסוגיות מחקריות" של בנק ישראל בוחן את הגורמים הצפויים להשפיע בטווח הארוך על תשלומי הקצבאות של הביטוח הלאומי, ואת השפעתם על העלויות הפיסקליות ועל עמידות הסדרי המימון הנוכחיים של הקצבאות. הניתוח מתבסס על מודל המשלב את התחזיות הדמוגרפיות של הלמ"ס, מודל הצמיחה בטווח הארוך שפותח בבנק ישראל וניתוחים סטטיסטיים של תוואי ההתפתחות של קצבאות שונות ושל דמי הביטוח הלאומי על בסיס ניסיון העבר.
בתרחיש המתבסס על החוקים הקיימים נמצא כי סך תשלומי הקצבאות צפוי לגדול מהר יותר מהתוצר בעשורים הקרובים, וזאת בעיקר בשל הזדקנות האוכלוסיה והגידול המהיר שצופה המוסד לביטוח לאומי בשיעור מקבלי קצבת הנכות. עם זאת, הגידול ההדרגתי הצפוי בנטל בישראל – 0.8 אחוז תוצר על פני ארבעה עשורים - מתון בהשוואה למדינות מפותחות אחרות מכיוון שבישראל האוכלוסייה צעירה, קצב הילודה גבוה וקצבת הזקנה נמוכה יחסית למדינות מפותחות אחרות. גורם חשוב שממתן את הגידול החזוי בתשלומי הקצבאות הוא הצמדת קצבאות הזקנה והילדים למדד המחירים לצרכן, ולא לשכר, מה שצפוי לשחוק אותן לאורך זמן בשיעור ניכר ביחס להכנסות משקי הבית ולתוצר.
לצד בחינת ההשפעה של המשך המצב החוקי הקיים נבחנת במסמך רגישות התוצאות לשינויים אפשריים במערכת הביטוח הלאומי. למשל: 1) הצמדת כלל הקצבאות לשכר הממוצע במשק במקום למדד המחירים לצרכן. בתרחיש כזה הגידול הצפוי ביחס בין תשלומי הקצבאות לתוצר צפוי להגיע ל-1.7 אחוזי תוצר, לעומת 0.8 על פי החוק הקיים; 2) העלאת גיל הפרישה לנשים על פי מתווה החוק שהציע משרד האוצר ביוני 2019. במקרה כזה הגידול בקצבאות יסתכם רק ב-0.4 אחוז תוצר; 3) התמתנות בקצב הגידול של מספר מקבלי קצבת הנכות כך שיתייצב על 3.9% מהאוכלוסייה לעומת 3.5% כיום ו-5% בתרחיש הבסיסי. גם במקרה כזה הגידול בסך הקצבאות יסתכם רק ב-0.4 אחוז תוצר. מכיוון שאנו מעריכים שיש סבירות לא זניחה שכל השינויים האלה אכן יאומצו, ולצידם הצמדה של רצפת ותקרת ההפרשה של דמי הביטוח לשכר הממוצע, אנו בוחנים גם תרחיש המשלב את כל השינויים האלה ומוצאים כי סך ההוצאה על הקצבאות בתרחיש זה דומה מאוד לזו שמתקבלת על פי החוק הקיים (איור 1).
השוואה של תזרים המקורות שזמינים למערכת הביטוח הלאומי למימון תשלומי הקצבאות הצפויים, על פי הסדרי המימון הקיימים ובתרחיש הבסיס, מצביעה על פער החל משנת 2050. החל משנה זו סכום הקצבאות והוצאות התפעול גדול מסך התקבולים מהגביה הצפויה, מהעברות הממשלה, מתקבולי הריבית ומפירעון אגרות החוב של הביטוח הלאומי. משום כך ידרשו התאמות בצורה של הגדלת המקורות התקציביים, העלאת דמי הביטוח הלאומי או הפחתת הקצבאות. בתרחיש האלטרנטיבי, המשלב את השינויים שתוארו לעיל, השנה בה יווצר פער תזרימי היא 2053.
למרות משך הזמן הארוך עד לנקודה בה צפוי קושי תזרימי במערכת הביטוח הלאומי יש תועלת רבה בביצוע ההתאמות הנדרשות למערכת במועד מוקדם יותר, ולא להמתין לנקודת הזמן בה המערכת תיקלע לקושי תזרימי. אם הממשלה תבצע את ההתאמות הנדרשות למימון המערכת רק בשנת 2050, תידרש אז התאמה מיידית של 0.8 אחוז תוצר, שמשמעותה – למשל – היא הפחתה של 40 אחוזים בקצבאות הזקנה והשארים. לעומת זאת, התחלת ההתאמות כבר בשנת 2021, יכולה לצמצם את גודל ההתאמה השנתית ל-0.4% תוצר – שמשמעה הפחתה של 10% בלבד בתשלומי הקצבאות, לכל הזכאים, החל משנת 2021. באותו אופן, התאמה באמצעות העלאת דמי הביטוח הלאומי יכולה להיות מתונה יותר, היות ותחולק בין אזרחים רבים יותר ועל-פני תקופה ארוכה יותר.

​​​​