דברי נגידת בנק ישראל ביום עיון בכנסת בנושא ההכשרה המקצועית בישראל

15/11/2016
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד

נגידת בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג, נשאה היום דברים ביום עיון שנערך בכנסת בנושא ההכשרה המקצועית בישראל. להלן עיקרי דבריה. המצגת אותה הציגה מצורפת.
נגידת בנק ישראל:
·     מיצוי פוטנציאל ההון האנושי של האוכלוסייה בישראל הוא המפתח להגדלת הפריון והצמיחה בטווח הארוך באופן שמכליל את כלל האזרחים
·     יש לפעול להעלאת רמת מיומנויות היסוד של העובדים בישראל שיאפשר השתלבות בשוק עבודה משתנה; מיומנויות אלו נמוכות בהשוואה בינלאומית למרות שפע יחסי בעובדים בעלי השכלה גבוהה
·     נדרש להגדיל את ההשקעה במערכת החינוך בדגש על הרחבת ההעדפה המתקנת בכלל היבטי המערכת ולכל דרגי החינוך
·     נדרש להגדיל את היקף התכנים הטכנולוגיים במערכת החינוך בכל הדרגים, וכן את מערך ההשכלה העל תיכונית להנדסאים ומהנדסים
·     יש להגדיל את ההשקעה הממשלתית בהכשרה באמצעות סבסוד  תכניות ההכשרה ובביצוע הסקטור הפרטי.
·     יש למדוד את האפקטיביות של תכניות ההכשרה ולעדכן אותן בהתאם ליעילותן ולממצאי המחקר
 
פריון העבודה בישראל נמוך ביחס למדינות המפותחות, ואנחנו לא מצליחים לסגור את הפער בפריון (שקף 2).  יש לכך סיבות שונות, שבנק ישראל מרבה לנתח אותן ועמדתי עליהן בהזדמנויות שונות (שקף 3): הסביבה העסקית בישראל, כפי שהיא באה לידי ביטוי במיקומנו הירוד במדד ה-Doing Business של הבנק העולמי, משקפת תהליכים בירוקרטיים שאינם תורמים לפעילות הכלכלית; ההשקעה הגולמית ביחס לתוצר נמוכה יחסית, וכתוצאה מכך גם מלאי ההון לעובד; חסמים בירוקרטיים שמעכבים את הסחר הבינלאומי משתקפים במדדים השוואתיים של ה-OECD שגם בהם ישראל מדורגת במקום לא טוב. בנוסף לאלו, אני סבורה שהרמה הנמוכה של מיומנויות היסוד של העובד הישראלי קשורה גם היא קשר הדוק לעובדה שאנו מתקשים לסגור את פער הפריון.
בעבר, נהגנו למדוד את מיומנויות העובדים במדידה פשוטה של שנות ההשכלה, ולכן סברנו שרמת ההון האנושי בישראל גבוהה יחסית.  סקר PIAAC של ה-OECD, שפורסם לפני מספר חודשים וממצאיו לגבי ישראל נותח לעומק על ידי חטיבת המחקר של בנק ישראל, מודד את המיומנויות הבסיסיות של האוכלוסייה הבוגרת בישראל , והתוצאות שאנו רואים ביחס לאוכלוסייה הבוגרת בישראל הן נחותות בהשוואה בינלאומית  ויש פער משמעותי בין האופן בו רמת ההון האנושי משתקפת במדידה של מספר שנות הלימוד לעומת המדידה הישירה של מיומנויות היסוד, שמשפיעות על הפריון במונחים שונים (שקף 4).
ניתוח של רמת ההשכלה ומיומנויות היסוד בענפים שונים מראה שבתעשיות ששיעור היצוא שלהן נמוך, העובדים הישראליים מתאפיינים ברמת השכלה גבוהה יחסית, אבל למרות זאת רמת המיומנויות הכמותיות נמוכה יחסית. התמונה דומה גם בענפי המסחר. לעומת זאת, בתעשיות ששיעור היצוא בהן גבוה, אין פער בין מיומנויות היסוד של העובדים בישראל לעובדים בענפים המקבילים בחו"ל; בענפים אלו ההשכלה הגבוהה בהחלט יותר רלוונטית מבחינת הכישורים הנדרשים. הענפים שבהם יש פער שלילי במיומנויות היסוד מתאפיינים בפריון נמוך יותר ביחס לענפים המקבילים במדינות הOECD-. אם כן, הרמה הנמוכה של מיומנויות היסוד מתואמת עם פריון נמוך בחלק ניכר בענפי המשק (שקף 5).
הרמה הנמוכה של המיומנויות הבסיסיות של האוכלוסייה המבוגרת בישראל משקפת במידה רבה את התפוקות של מערכת החינוך. בנתונים האחרונים של מבחני PISA  (לשנת 2012, הנתונים ל-2015 יתפרסמו בתוך מספר שבועות) ישראל נמוכה במדרג ביחס למדינות ה-OECD בהישגים בכל התחומים, ובכלל זה מתמטיקה ומדעים (שקף 6). עובדה זו מתיישבת עם המיומנויות הנמוכות.
אינדיקטורים שונים לאיכות החינוך מראים ממצאים לא מחמיאים מבחינת ישראל בכל התחומים (שקף 7)  – הפערים גדולים במיוחד, ואחד האינדיקטורים המטרידים במיוחד מצביע על שוויון הזדמנויות נמוך: המדידה בוחנת את שיעור התלמידים מהרבע התחתון של ההתפלגות הסוציו אקונומית שמשיגים ציונים ברבע העליון של מבחני PISA, כלומר, מודדת את הסיכוי של אדם מרמה סוציו אקונומית נמוכה להגיע להישגים לימודיים טובים, ובישראל הסיכוי הזה נמוך מאוד בהשוואה בינלאומית. הישגים אלו מתיישבים גם עם התשומות – הכיתות צפופות יחסית, מספר התלמידים למחשב גבוה, ועוד. חשוב לזכור שאת פירות ההשקעה בחינוך רואים וקוטפים רק לאחר שנים. היום התפרסמו נתונים מעודדים של תוצאות מבחני המיצ"ב, ויש להמשיך במאמצים בתחום זה.
מעבר למערכת החינוך, מרכיב חשוב נוסף שמשפיע על ההון האנושי של העובדים בישראל הוא מערך ההכשרה המקצועית. הספרות המקצועית מראה, שסוגיית ההכשרה המקצועית מתאפיינת במספר כשלי שוק אינהרנטיים, ולכן לא ניתן לצפות שהשוק הפרטי יקצה את המקורות להכשרה בהיקפים ובאיכות הנדרשת, באופן שעונה על צרכי המעסיקים בשוק. הכשרה מקצועית מגלמת בתוכה השפעה חיצונית חיובית על המשק כולו, כך שהיא מביאה תועלת לא רק לעובד ולמעסיק, ולכן יש מקום  להתערבות ממשלתית. כמו כן, מטבע הדברים, מי שזקוק להכשרה מקצועית בתחילת הדרך יתקשה לממן אותה, ולכן יש צורך בסיוע במימון מצד הממשלה. מעבר לכך, ככל שההון האנושי שניתן בהכשרה המקצועית הוא יותר כללי ואיננו ספציפי לאותו מעסיק, הרי שהעובד יוכל לקחת איתו את הידע שצבר למעסיק אחר, ולכן המעסיק לא יהיה מוכן לשאת במלוא עלות ההכשרה. מסיבות אלו, הספרות מראה שהמודל הנכון הוא שהממשלה תהיה מעורבת במימון, בעוד שהביצוע יהיה בעיקר על ידי הסקטור הפרטי. על מנת שההכשרה תהיה רלוונטית, חשוב מאוד שיהיה מחקר מלווה שיבחן את האפקטיביות של ההכשרה, ושהיא תכלול תימרוץ להצלחה בהשמה ובהעלאת כושר ההשתכרות.
הכשרה מקצועית בהיקפים יותר גדולים מזו שמתקיימת כיום בישראל תוכל לתרום תרומה משמעותית לפיתוח המיומנויות של כלל אזרחי ישראל, והיא מרכיב מרכזי ביכולות שלנו למצות את היכולות של כל אדם ולהגדיל את הפריון וכושר ההשתכרות. נכון להיום, ההשקעה בתחום זה בישראל הינה בהיקף של 0.06% מהתוצר, פחות ממחצית מהממוצע במדינות ה-OECD, וגם ההוצאה הכוללת על השתתפות פעילה בשוק העבודה (שירותי השמה, תמיכה במובטלים, ועוד) היא מאוד מצומצמת.
לסיכום:  
מיצוי פוטנציאל ההון האנושי של האוכלוסייה בישראל הוא המפתח להגדלת הפריון והצמיחה בטווח הארוך באופן שמכליל את כלל האזרחים. יש לפעול להעלאת רמת מיומנויות היסוד של העובדים בישראל שיאפשר השתלבות בשוק עבודה משתנה; מיומנויות אלו נמוכות בהשוואה בינלאומית למרות שפע יחסי בעובדים בעלי השכלה גבוהה. נדרש להגדיל את ההשקעה במערכת החינוך בדגש על הרחבת ההעדפה המתקנת בכלל היבטי המערכת ולכל דרגי החינוך. נדרש להגדיל את היקף התכנים הטכנולוגיים במערכת החינוך בכל הדרגים, בפרט עבור הנדסאים ומהנדסים. יש להגדיל את ההשקעה הממשלתית בהכשרה באמצעות סבסוד  תכניות ההכשרה. יש למדוד את האפקטיביות של תכניות ההכשרה ולעדכן אותן בהתאם ליעילותן ולממצאי המחקר.
העלאת ההון האנושי של כלל המגזרים בציבור באמצאות מערכת החינוך, ההשכלה הגבוהה ,וההכשרה המקצועית הטכנולוגית היא המפתח לעלייה ברמת החיים של כלל אזרחי ישראל .