סוגיות שכרוכות בהחלת ביטוח פיקדונות

v     נייר זה סוקר את המאפיינים ומידת היעילות של הסדרי ביטוח פיקדונות בעולם, כמצע לדיון באפשרות  להחלת ביטוח פיקדונות בישראל.

 
v     מדינות רבות הנהיגו הסדר של ביטוח פיקדונות במטרה להבטיח את כספי המפקידים בעת משבר ולמנוע "ריצה אל הבנק". המדינות השונות נבדלות ביניהן באופי הביטוח, בגובה הכיסוי, במנגנון המוסדי, ועוד.
v     לביטוחי הפיקדונות יתרונות רבים, אך גם חסרונות, יתרה מזאת בעת משבר לעתים לא היה בהם די והם לא מנעו את הצורך בתמיכה ממשלתית נוספת.
v     בישראל אין מנגנון של ביטוח פיקדונות אולם קיימת ערבות ממשלתית משתמעת. על רקע זה בנק ישראל בוחן את היתרונות והחסרונות הגלומים בהסדר זה, ואת הצורך והאפשרות להחילו בישראל.
 

א. רקע[1]

החלת ביטוח פיקדונות נועדה למנוע "ריצה אל הבנק" – מצב שבו מפקידים רצים אל הבנק בעת משבר כדי למשוך את פיקדונותיהם, וכתוצאה מכך מצוקת נזילות זמנית עלולה להוביל לחדלות פירעון של בנק או אף להתרחבות הכשל למערכת כולה. נוסף למטרה זו הספרות המקצועית מזכירה כמה שיקולים נוספים לטובת ביטוחי פיקדונות:

v     הם מגבירים את התחרות ומפחיתים את הריכוזיות, אם הביטוח מתייחס בנפרד לפיקדונות בבנקים שונים ולא לסך פיקדונות המפקיד במערכת הבנקאית. זאת משום שהדבר מעודד את ציבור המפקידים לפצל את פיקדונותיהם בין בנקים שונים על מנת לבטח סכום גדול יותר[2].

v     הם מצמצמים את הנטל על ההוצאה הציבורית בעת משבר.

v     הם מעניקים למפקידים מידה רבה של ודאות ביחס ליכולתם למשוך את הפיקדון במהירות.

v     הם מהווים חלק מסטנדרטים בין-לאומיים, בין היתר סטנדרטים שקבעוOECD  ו-FSB (Financial Stability Board).

אולם לביטוחי הפיקדונות יש גם חסרונות:

  • הם מגדילים את הסיכון המוסרי (moral hazard), משום שהם מעודדים את ההנהלה ובעלי המניות של הבנק ליטול סיכונים גדולים יותר כדי להגדיל את הרווחים.

  • הם מפחיתים את משמעת השוק מפני שהם פוגעים במוטיבציה של המפקידים לנטר את הסיכון הנשקף מהתנהגות ההנהלה, וכן במוטיבציה שלהם לנקוט סנקציות – באמצעות משיכת הפיקדונות – כאשר הסיכון עולה. 

  • הם עלולים להעלות את מחירי השירותים הבנקאיים במקרה שהבנקים ישיתו על המפקידים, גם אם חלקית, את עלויות המימון של מנגנון הביטוח.
    כפי שנראה בהמשך, רשתות ביטחון כדוגמת ביטוחי פיקדונות תרמו, במדינות שהנהיגו אותן, ליציבות הפיננסית במהלך המשבר. אולם כדי שהיתרונות שיש לביטוח בעת משבר יגברו על החסרונות הגלומים בו בעתות שגרה, יש ליישמו תוך פיקוח הולם. זאת ועוד, הניסיון שנצבר במשבר האחרון חיזק את העמדה שכדי למנוע מצב שבו כשל של בנק גדול משפיע לרעה על המערכת הפיננסית כולה, אין די בביטוח הפיקדונות ונדרשת ערבות ממשלתית משתמעת .

ב. מאפייניו של ביטוח הפיקדונות


התפוצה
: ביטוח פיקדונות הוא השיטה השכיחה ביותר שמדינות נוקטות כדי להבטיח את כספי המפקידים בעת משבר, ומספר המדינות שיש בהן ביטוח גדל משמעותית בשנים האחרונות – מ-84 מתוך 189 המדינות שבמדגם בשנת 2003 ל-112 מתוכן בסוף 2013. ב-96% ממדינות אירופה יש ביטוח פיקדונות.

גובה הכיסוי: גובה הכיסוי של הביטוח משתנה באופן משמעותי ממדינה למדינה, גם באופן מוחלט וגם באופן יחסי להכנסה לנפש, והוא נע מכיסוי של סכומים נמוכים – 50,000 אירו ואף פחות – עד לכיסוי מלא. המדינות בגוש האירו קבעו כי סכום הפיקדון המבוטח יעמוד על 100,000 אירו, בריטניה קבעה כי הוא יעמוד על 85,000 ליש"ט, ארה"ב – על 250,000 דולר אמריקאי, ואוסטרליה – על 250,000 דולר אוסטרלי.

תחום הכיסוי: חלק מהביטוחים בעולם (כ-43%) מבטיחים החזר על הפיקדונות המבוטחים רק במקרה שהבנק נקלע לחדלות פירעון, והשאר כוללים גם תחומי אחריות נוספים, למשל אחריות להקטנת ההפסדים והסיכונים לקרן, דרך הפעלת סמכויות ניטור ובקרה על הגופים המבוטחים. תחומים נוספים אלה משתנים בהתאם לרישוי של הבנקים, לרשות המפקחת, וליכולת לאסוף מהבנקים אינפורמציה.  

המנגנון: לביטוחי הפיקדונות מנגנונים מגוונים. חלקם מקבלים מימון מראש, באמצעות קרן צבורה מפרמיות הבנקים המכוסים, וחלקם מקבלים מימון בדיעבד – הם גובים מהבנקים פרמיות לאחר שהשיבו כספים לבעלי פיקדונות של בנק שנקלע לחדלות פירעון.

הגופים המנהלים: ב-66% מהמדינות הממשלה מנהלת את הביטוחים, אולם קיימת שוֹנוּת רבה בין מדינות. במדינות מתפתחות הממשלות מנהלות 82% מכלל הביטוחים, בשעה שבמדינות המפותחות הן מנהלות 44%. במדינות אלה הבנקים מנהלים 21% מהביטוחים, ואת היתר (35%) הממשלה והגופים הפרטיים מנהלים במשותף.

המימון: המימון לביטוח הפיקדונות מגיע בראש ובראשונה מפרמיה שהבנקים המבוטחים משלמים, אף כי חלק מהביטוחים מקבלים מימון ממשלתי חלקי או מלא. כאשר המימון משותף, המימון הראשוני מגיע מהממשלה, והיתר –  מתשלום מתמשך של הבנקים. ב-77% מכלל הביטוחים יש מימון פרטי, ב-2% – מימון ממשלתי, ובשאר (21%) – מימון משותף. מבחינה זו יש בין מדינות שוֹנוּת משמעותית, ובמדינות שההכנסה לנפש בהן גבוהה, המגזר הפרטי מממן 91% מהביטוחים.

ערבות ממשלתית: כ-38% מהביטוחים נהנים מתמיכה ממשלתית במקרה שהקרן אינה מספיקה, ולרוב משרדי האוצר מעמידים קווי אשראי או ערבויות לחוב שהונפק. מידת הערבות רבה יותר במדינות שבהן ההכנסה לנפש גבוהה, משום שמצבן הכלכלי מאפשר זאת.

המעמד המשפטי: ביטוח הפיקדונות מהווה בדרך כלל (ב-86% מהמקרים) גוף משפטי עצמאי, נפרד מהבנק המרכזי, מהפיקוח על הבנקים, או ממשרד האוצר.

 

ג. שאלת יעילותם של ביטוחי הפיקדונות בזמן המשבר

מחקר שפורסם אשתקד בחן את הקשרים בין סיכון הבנק לבין ביטוח פיקדונות ושבריריותה של המערכת הפיננסית הן בשנים שקדמו למשבר של 2008 והן במהלכו. המחקר מצא כי במדינות שיש בהן ביטוח פיקדונות, ההשפעה השלילית של הסיכון המוסרי – דהיינו נטילת סיכונים גדולים יותר – גוברת בעתות שגרה, בשעה שההשפעה החיובית על היציבות גוברת בתקופות משבר. עוד נמצא כי פיקוח ורגולציה יעילים וחזקים מרחיבים את השפעתם החיובית של ביטוחי פיקדונות בעתות משבר ומצמצמים את השפעותיו השליליות של הסיכון המוסרי בעתות שגרה.

ביטוחי הפיקדונות, לצד הפעולות שהבנקים המרכזיים נקטו להרחבה נזילותית והקלות מוניטריות, סייעו למנוע ריצה אל הבנק. לשם המחשה, התמיכה הנזילותית הנרחבת שהבנק המרכזי האמריקאי (ה-Federal Reserve) סיפק לבנקים, ועִמה ההבנה שהאוצר יספק תמיכה הולמת ל-FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation), מנעו ריצה אל הפיקדונות של הבנקים המבוטחים בתאגיד זה. נוסף לכך, קרנות כספיות של ברוקרים[5], ללא ביטוח, קיבלו ביטוח פדרלי זמני כאשר המשבר התעצם בספטמבר 2008 ונרשמו בהן היקפים מסיביים של פדיונות.

ביטוח פיקדונות עשוי אפוא למתן ריצה אל הבנק בעת משבר, אך נראה כי הוא אינו מסוגל למנוע זאת באופן מספק. באירופה יש ביטוח פיקדונות, אך הוא לא מנע ריצה אל הבנק במקרים של "נורת'רן רוק" (Northern Rock) באנגליה[6] ו-DSB בהולנד. גם ביוון ניכרה משיכת פיקדונות, עקב החשש שהיא תפרוש מגוש האירו ותעזוב את האירו, אך המשיכה התנהלה באטיות יחסית (הפיקדונות ירדו ב-20% בין 2010 ל-2012). 

כאשר סוקרים את האמצעים שמדינות נקטו במשבר האחרון כדי לייצב את המערכת הפיננסית, מוצאים שביטוח פיקדונות לא יִיתר את הצורך בערבות משתמעת של הממשלה. מדינות רבות העמידו ערבויות שכיסו פיקדונות בהיקף גבוה מהיקף הביטוח הקבוע בחוק, ואף הוסיפו ערבות ממשלתית להתחייבויות ולנכסים אחרים של הבנקים, במטרה לשמר את אמון הציבור במערכת הבנקאית. ההתערבות הממשלתית במהלך המשבר לא הסתכמה בצד ההתחייבויות במאזנים, ו-17 מדינות הלאימו משנת 2008 חלק משמעותי מהמערכת הפיננסית (64% מהמדינות שעברו משבר בנקאי ויש בהן ביטוח פיקדונות).

ד. סיכום:

      המשבר הפיננסי האחרון הבליט ארבע עובדות/ התפתחויות. ראשית, ביטוח פיקדונות אינו מייתר את הצורך ברשת הגנה כוללת, במיוחד כאשר מדובר בבנקים בעלי חשיבות מערכתית. הקישוריות בין המערכת הבנקאית לשווקים מצביעה על כך שמשברי מימון בשוקי ההון יכולים לזלוג בקלות לבנקים, ומשברי מימון בבנקים יכולים לזלוג במהירות לשוקי ההון ואף לכלכלה הריאלית. ההיסטוריה מלמדת כי כאשר משבר ריאלי נובע ממשבר פיננסי, הוא עמוק וארוך יותר. הסיכון המערכתי הנשקף מזליגה כזו מדגיש עד כמה חשוב להרחיב את רשת הביטחון גם למוסדות לא-בנקאיים.

שנית, אחד הכלים המשמעותיים בערכת הכלים לטיפול בבנק כושל (resolution) – במיוחד במקרה של בנקים בינוניים וגדולים – הוא קרן ייעודית. לרוב מדינות אירופה לא הייתה ב-2008 כל קרן ייעודית שכזו, ואם היו קרנות הן צברו רק סכומים נמוכים. לכן גוש האירו גיבש לאחרונה חקיקה חדשה, וזו מעבירה אותו להסדר של קרן אירופית כוללת למימון משברים פיננסיים בעתיד. קרן זו אמורה להחליף בעתיד את המנגנון הבודד לטיפול בבנק כושל.

שלישית, לאחרונה מסתמנת בעולם נטייה לצמצם את החשיפה של כספי הציבור לסיכון הנובע מהצורך לחלץ בנקים כושלים, בפרט בנקים גדולים ובינוניים. מסמכי המדיניות של הרגולטורים בחו"ל דנים בהרחבה בכך שראוי כי בעלי מניות ואג"ח לא-מובטחות (non-secured) יישאו בעלויות הכרוכות בכשל הפירמה[7] לפני שיינתן סיוע ממשלתי.

לבסוף, לפני המשבר ניסו מדינות רבות לצמצם את ההשפעה השלילית שיש לביטוח הפיקדונות על משמעת השוק ועל הסיכון המוסרי באמצעות רמה נמוכה של כיסוי ביטוחי ו/ או ביטוח משותף. זאת מתוך כוונה לתמרץ את המפקידים הקמעונאים המבוטחים – כמו גם גורמים אחרים – לנטר את המוסדות הפיננסיים. תוצאות המשבר מצביעות על כך שניסיון זה נכשל, ונכון לשנת 2013 רק שלוש מדינות הותירו ביטוחים כאלה.

לקחי המשבר הפיננסי הובילו את הארגון הבין-לאומי של מבטחי הפיקדונות (IADI, International Association of Deposit Insurers) לפרסם בנובמבר 2014 עדכון לעקרונות הליבה של מערכת יעילה לביטוח פיקדונות. הפרסום כולל 16 עקרונות, והם נוגעים בין השאר לבהירות המטרות של התכנית לביטוח הפיקדונות, לסמכויות המבטח, לעצמאותו, לקשריו עם שאר הגורמים המשתתפים ברשת ההגנה הפיננסית, לרמת הכיסוי הביטוחי, לפיקוח והניטור, למשתתפי התכנית (דרישה שכל הבנקים ישתתפו בה), למקורות המימון ולשימושיהם, ועוד.  

בישראל קיימת ערבות ממשלתית משתמעת, אולם אין מנגנון של ביטוח פיקדונות. על רקע זה בנק ישראל בוחן את היתרונות והחסרונות הגלומים בהסדר זה ואת הצורך והאפשרות להחילו בישראל.

 
מבנה התכנית לביטוח פיקדונות: השוואה בין מדינות נבחרות לפי
נתוני 12/2013[1]
 
אוסטרליה
צ'ילה
אנגליה
ארה"ב
שוויץ
שוודיה
סינגפור
יפן
קנדה
גרמניה
צרפת
סוג התכנית לביטוח פיקדונות
מפורשת
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
מופרדת חוקית
X
X
X
X
X
X
X
X
בנק מרכזי, רגולטור, או שר
X
X
X
 
 
בניהול ציבורי
X
X
X
X
X
X
X
 
 
בניהול פרטי
X
 
 
בניהול משותף
X
X
X
לפיקדונות בלבד (pay-box)
X
X
X
X
X
 
 
לפיקדונות ולהפסדים או הקטנת סיכון
X
X
X
X
X
X
תכנית מרובה
X
X
X
X
 
כיסוי ומשתתפים
חובה לבנקים מקומיים
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
חברות בנות של בנקים זרים
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
סניפים מקומיים של בנקים זרים
X
X
X
X
X
X
פיקדונות במט"ח
X
X
X
X
X
X
X
פיקדונות בין-בנקאיים
X
X
X
 
 
מימון
מימון מראש
 (ex-ante)
X
X
X
X
X
X
X
מימון בדיעבד
 (ex-post)
X
X
X
X
 
 
במימון הממשלה
X
X
 
 
במימון פרטי
X
X
X
X
X
X
X
X
X
במימון משותף
 
 
הבסיס להערכת התרומה לקרן
פרמיה תואמת סיכון
X
X
X
X
 
X
פיקדון מכוסה
X
X
X
X
 
 
פיקדון כשיר
X
X
X
סך פיקדונות
 
 
סך התחייבויות
X
X
X
X
 
 
תשלום למפקידים
לפי חשבון פיקדון
X
 
 
לפי מפקיד ולפי מוסד
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
לפי מפקיד
 
 


[1] מקור הנתונים:
Demirguc-Kunt A., E. Kane and L. Laeven (2014), "Deposit Insurance Database", Policy Research Working Paper 6934, The World Bank – Development Research Group.
 


[1] הנתונים בסקירה לקוחים מתוך:
Demirguc-Kunt A., E. Kane and L. Laeven (2014), "Deposit Insurance Database", Policy Research Working Paper 6934, The World Bank – Development Research Group.   
 נייר זה כולל השוואה של נתוני ביטוח הפיקדונות מ-188 חברות בקרן המטבע הבין-לאומית, כולל ליכטנשטיין.
[2] לשם המחשה, אם סכום הביטוח עומד על 100 ש"ח, והלקוח מפקיד 1,000 ש"ח בבנק אחד, הוא יקבל מהביטוח 100 ש"ח. אך אם הוא מפצל את הפיקדון לשני בנקים, הוא יקבל 200 ש"ח.
[3] בעגה המקצועית ערבות משתמעת מכונה גם "שמיכה", והיא מתייחסת לערבות שממשלה יכולה להעניק כדי להגן על היציבות הפיננסית, גם אם אפשרות כזו לא נקבעה מפורשות בחקיקה.
[4] Anginer D., A. Demirguc-Kunt and M. Zhu (2014), "How does deposit insurance affect bank risk? Evidence from the recent crisis", The Journal of Banking and Financing No. 48
המדגם כלל 4109 בנקים ב-96 מדינות. המדידה נערכה על נתונים מ-2004—2009: הנתונים מ-2004—2006 מייצגים את התקופה שקדמה למשבר, והנתונים מ-2007—2009 – את תקופת המשבר. כדי למצוא את ההשפעה של ביטוח הפיקדונות השוו החוקרים את מדדי הסיכון במדינות בעלות ביטוח פיקדונות למדדים במדינות ללא ביטוח פיקדונות. סיכון הבנק חושב על פי ערך Z שבחן את תנודות התשואה על הנכסים, ואילו שבריריות המערכת חושבה על פי המדד להפסדים צפויים של חברה כתוצאה מירידות מחירים בשווקים.  
[5] מדובר בקרנות שמשקיעות בנכסים איכותיים לטווח קצר (פיקדונות בבנקים, ני"ע ממשלתיים וני"ע מסחריים) ויש להן ערך נכסי נטו יציב של 1$. (הערך הנכסי נטו שווה לערך נכסי הקרן בניכוי התחייבויותיה. ירידה משווי של 1$ משמעה שהקרן צפויה להניב למשקיעיה הפסדים.)
[6] בריטניה הקימה ביטוח פיקדונות מיוחד: חלקו הראשון של סכום הפיקדון לא היה מבוטח אלא רק החלק שחרג ממנו. אולם הדבר לא מנע התנפלות על "נורת'רן רוק", שכן אף מפקיד לא היה מוכן להפסיד את כמה אלפי הליש"ט הראשונים. הספרות שנכתבה לפני המשבר שיבחה את ההסדר הבריטי כי הוא הרחיב את האחריות האישית, אולם מתברר כי משמעת שוק שנראתה נכונה באופן תיאורטי לא עמדה במבחן המציאות.
[7] חילוץ ממקורות עצמיים – bail-in.
[8] מקור הנתונים:
Demirguc-Kunt A., E. Kane and L. Laeven (2014), "Deposit Insurance Database", Policy Research Working Paper 6934, The World Bank – Development Research Group.