הרצאת הנגיד בכנס אלי הורביץ 2019: האתגרים לכלכלת ישראל, והאם יש טעם לדבר עליהם במצב הנוכחי?

17/12/2019
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד

במהלך השנה האחרונה בנק ישראל הציב זרקור על שני האתגרים הכלכליים העיקריים שעומדים בפנינו, ושהממשלה הבאה לא תוכל להתעלם מהם -
  האתגר התקציבי, שהוא אתגר לטווח הקצר והבינוני, והצורך להגדיל את פריון העבודה בישראל -  אתגר לטווח הבינוני והארוך (שקף 2). בדבריי אתן תזכורת קצרה וגם עדכון לגבי תמונת המצב של כל אחד מהאתגרים האלו, ואחר כך אנסה לענות על השאלה -  האם יש בכלל טעם לדון בהם במצב הפוליטי והתקציבי אליו נקלענו.


האתגר התקציבי

כולנו יודעים שההתנהלות התקציבית האחראית של ממשלות ישראל הובילה עד לשנה האחרונה לירידה של יחס החוב לתוצר מלמעלה מ-90 אחוז בתחילת שנות האלפיים עד ל-60 אחוז בשנה שעברה (שקף 4). את הפירות של הירידה הזו ביחס החוב לתוצר אנחנו כבר קוצרים, בדמות ירידה משמעותית שחלה בנטל תשלומי הריבית של הממשלה, בזכות הירידה הכמותית ביחס החוב לתוצר וגם לאור הירידה בשיעורי הריבית שנבעה בין השאר ממנה. אולם, בשנה האחרונה מגמה זו כידוע נעצרה, והעליה בגירעון הביאה לראשונה מזה עשר שנים לעליה, גם אם קטנה בינתיים, ביחס החוב לתוצר. הצעדים שננקטו בעבר יצרו אמינות, וזהו נכס אסטרטגי חשוב. לכן, למרות אי הוודאות הפוליטית, השווקים הפיננסיים מאמינים שלכשתוקם ממשלה היא תדע להתמודד עם הפערים התקציביים.  לפיכך, חשוב מאוד שהנושא אכן יטופל כשתוקם ממשלה.

ההערכות המעודכנות של חטיבת המחקר של בנק ישראל, שאני מציג כאן היום לראשונה, מראות שבתרחיש של "עסקים כרגיל" – אם הממשלה תמשיך לבצע את כל התכניות וההתחייבויות שלקחה על עצמה, ולא תעלה מיסים, הגירעון צפוי להתייצב על רמה מסוכנת של למעלה מ-4.5 אחוזי תוצר, ויחס החוב לתוצר צפוי להתבדר, ולהגיע ב-2025 לרמה של כ - 75 אחוזי תוצר (שקף 5). אלו סדרי גודל משמעותיים, והם לא כוללים תוספת שאולי הממשלה תחליט עליה לגבי תקציב הביטחון. יתרה מכך, התוצאות האלו מתקבלות תחת הנחה של משק הממשיך לצמוח בקצב הפוטנציאלי ובתעסוקה מלאה. בתרחיש של האטה, שלצערנו הוא לא בלתי סביר, הגידול בגירעון ובחוב יהיה עוד יותר משמעותי. ברור לנו אם כך שנדרש מאמץ גדול מצד הממשלה לכנס את המצרפים הפיסקליים. ניתן לראות  שגם עמידה בגירעון של 3 אחוזי תוצר, מה שיצריך מאמץ לא קטן, לא תמנע המשך עלייה ביחס החוב לתוצר. לכן הממשלה תהיה חייבת בסופו של דבר לעשות מאמץ גדול יותר ולייצב את יחס החוב לתוצר.

מאיזה כיוון ניתן יהיה לרכז את המאמץ? בתחילת שנות האלפיים, כשישראל עמדה על סף משבר פיסקלי, הממשלה ביצעה קיצוץ יחסי חד בתקציבים האזרחיים (שקף 6). כיום, ההוצאה האזרחית ללא ריבית היא נמוכה מאוד בהשוואה בינלאומית, ונמוכה ממה שהייתה באותה תקופה. יתרה מכך, העלייה שראינו בהוצאה האזרחית בשנים האחרונות היא תוצאה של העובדה שלממשלה היה צורך לתת מענה לדרישות התקציביות של הציבור. לכן, קיימת סבירות נמוכה שניתן יהיה לקצץ בצורה משמעותית בהוצאות מבלי לפגוע פגיעה כואבת ביותר בשירותים שהממשלה מספקת. יחד עם זאת,  אדגיש שאין בכך כדי לומר שלא נדרשת התייעלות -  אני סבור שבכל תקציב תמיד צריך לבדוק איפה וכיצד ניתן להתייעל, ואני בטוח שיש לא מעט מרכיבים בתקציב שניתן לבצע בהם התייעלות משמעותית.

עם זאת, בסופו של דבר, כדי לעמוד באתגר הפיסקלי, הממשלה תהיה חייבת לפעול להגדלת ההכנסות, וחשוב לזכור שנטל המס, הן הנטל בפועל והן הנטל הסטטוטורי, ירדו בשנים האחרונות והם נמוכים מהממוצע במדינות הOECD (שקף 7,8).   בבחירת תמהיל ההכנסות הרצוי נכון יהיה בראש ובראשונה לבטל פטורים שאין להם הצדקה כלכלית, ולהימנע ככל האפשר ממיסים מעוותים שיפגעו בתמריצים ובפריון.

ברצוני לומר משהו גם על התקופה אליה אנו נכנסים (שקף 9). התקציב לשנת 2020 עומד להיות תקציב המשכי ובכל חודש ניתן יהיה להוציא 1/12 מתקציב 2019. זה לכשעצמו יוביל לצמצום פיסקאלי ביחס לתקציב של "עסקים כרגיל", בקנה מידה של אחוז תוצר ברמה השנתית. אך ברור שזה לא הקיצוץ היעיל המבטא סדרי עדיפויות. כפי שציינתי, ההתכנסות הפיסקאלית כנראה צריכה להיות מבוצעת ע"י תמהיל של התייעלות, קיצוץ  ומיסוי.

יתרה מכך, תקציב ה-1/12 יהיה מאתגר במיוחד בחודשים הראשונים של השנה: התקציב אמור לכסות גם את כיסוי פירעון החוב-הממשלתי. בסך הכל, פירעונות החוב ב-2020 נמוכים מב-2019, ולכן אילו התקציב ההמשכי היה נמשך כל השנה (מה שאנו כמובן מאוד מקווים שלא יקרה) ניתן היה להגדיל במעט את התקציב על ההוצאות האחרות ב-2020 ביחס ל-2019. אך מניתוח של זרם הפירעונות הצפוי עולה שבחודשים הראשונים של השנה הוא גדול יותר מאשר בשאר השנה, ולפיכך התקציב שיוותר להוצאות השוטפות יהיה נמוך יותר. המשמעות היא שמגבלת ה-1/12 תהיה כואבת יותר בחודשים אלו. על משרד האוצר  מוטלת אחריות כבדה בעת הזו לתעדף את ההוצאות והחשב הכללי יודע לתת פתרונות מימוניים במסגרת דרישות החוק, אולם בכל מקרה לא ניתן יהיה  לתת מענה לכל הצרכים וברור שהוצאות חשובות יפגעו.

אתגר הפריון

כעת אני רוצה לומר כמה מילים על האתגר הגדול ביותר שיש למשק הישראלי. לפני ארבעה חודשים פרסמנו את "הדוח המיוחד של חטיבת המחקר  -  העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה". הדוח הציג את אתגר הפריון ואת המרכיבים השונים שלו -  המחסור בתשתיות ובהון עסקי, הצורך בשיפור ההון האנושי, והצורך בהקלת נטל הבירוקרטיה והרגולציה במשק. אתחיל בנושא ההון האנושי.

הנתונים ברובם מוכרים – הראינו, על בסיס מבחני PIAAC, שמיומנויות הייסוד של העובדים במשק נמוכות מאוד בהשוואה בינלאומית (שקף 11). כפי שניתן לראות, אנו סובלים מאי שוויון משמעותי ברמת המיומנויות -  הפער מול המדינות המפותחות מתרכז אצל העשירונים הנמוכים, מה שמחריף את אי השוויון.  למרות שמספר שנות הלימוד הממוצע בישראל גבוה באופן ניכר בהשוואה בינלאומית, הוא אינו מתרגם למיומנויות עבודה גבוהות יותר. אנחנו לומדים הרבה, אך מפיקים מכך מעט (שקף 12). אני רוצה להסב את תשומת ליבכם לנתון מעניין: פערי המיומנויות אינם רק תוצאה של השונות בין מגזרי האוכלוסיה השונים -  גם במגזר היהודי הלא חרדי יש פערים גדולים (שקף 13). עם זאת, חשוב לומר כי המגזר החרדי והערבי בהחלט מתאפיינים ברמת מיומנויות נמוכה מאוד ביחס למגזר הכללי (שקף 14). לאחרונה נשמעת טענה שהבעיה היא לא בתקציב של מערכת החינוך, אלא בביצועים שלה. ובכן, ההוצאה לחינוך ביחס לתוצר לנפש אכן גדלה בעשור האחרון, אבל זה קרה לאחר ירידה מתמשכת בשנים הקודמות, ובכל מקרה אנחנו לא רואים שיפור בתוצאות בעקבות העליה בתקציב (שקף 15). הבעיה, כנראה היא כפולה -  גם בהשקעה הלא מספקת שלנו בחינוך, וגם באופן שבו אנחנו מתעלים את התקציב.

תחום נוסף שבו נדרש שיפור הוא ההון הפיזי (שקף 16). מלאי ההון במשק נמוך בהשוואה בינלאומית, ומשקל ההשקעה בתוצר גם הוא נמוך. לכן, בקצב הזה לא נוכל להדביק את הפער למול המדינות המפותחות. יתרה מכך, הון אנושי והון פיזי הם גורמי ייצור משלימים ולכן השקעה באחד תוביל גם לשיפור הכדאיות בהשקעה באחר. יש לא מעט עדויות של מעסיקים שטוענים שכדאיות ההשקעה שלהם בציוד מתקדם נפגעת כתוצאה ממחסור בכח אדם מיומן שיוכל להפעיל את הציוד הזה בצורה יעילה. ענף הבניה הוא דוגמה מובהקת לכך שכח אדם לא מיומן גורר רמה נמוכה של תיעוש וחוזר חלילה.

למחסור בהון עסקי מצטרף המחסור החמור בתשתיות, שלאחרונה התפרץ בדמות מה שמסתמן כמשבר בתחום התחבורה (שקף 17). העומס על תשתיות התחבורה גדל, ותשתית התחבורה הציבורית היא כזו שהשימוש בה נמוך באופן משמעותי מהמקובל במדינות המפותחות.

(שקף 18) תהליכי הרגולציה אמנם השתפרו לאחרונה, אולם גם אם השיפור שראינו השנה במדד Doing Business אכן משקף במלואו שיפור בשטח, יש עוד הרבה לאן להתקדם. (שקף 19) המעבר לדיגיטציה מלאה של המגזר הציבורי, תהליך שמתחיל לרקום עור וגידים, אמור להפחית באופן ניכר את הקושי בעמידה בתנאים רגולטוריים, ולהקל בעיקר על עסקים קטנים.

 יחד עם זיהוי הבעיות והאתגרים בדו"ח הפריון, סיפקה חטיבת המחקר גם המלצות מעשיות להתמודדות איתם, תוך מתן ביטוי כמותי לעלויות לעומת התועלות. בתחום ההון האנושי (שקף 21), ההמלצות התמקדו ביצירת תמריץ להסטת מורים איכותיים לבתי-ספר מרקע חלש, ובשיפור מבנה התמריצים של המורים, תוך דגש על המקצועות הנדרשים (כגון מתמטיקה ומדעים), ובניית תשתית להערכת מורים אפקטיבית המבוססת על מדדי איכות אמינים. נתנו דגש גם על שיפור סביבת ההוראה, ולאור העובדה שהספרות כיום מכירה בקריטיות של שנות הלימוד הראשונות, המלצנו על שיפור איכות מעונות היום לגילי 0-3 תוך הגברת הרכיב הפדגוגי והגברת הנגישות לילדים מרקע כלכלי - חברתי חלש. בנוסף, המלצנו על חיזוק ההכשרות המקצועיות וריכוזן במסגרות על - תיכוניות, ועל קידום הרפורמה לצמצום מספר המכללות הטכנולוגיות ולהגדלת הכמות והאיכות של המכללות המובילות.

לגבי המחסור בהון פיזי, הדוח ממליץ על שינוי במבנה התמריצים הנובע מהחוק לעידוד השקעות הון – להקצות את המשאבים לטובת חברות בעלות ידע יחודי ושיטות ניהול שיוכלו לזלוג לשאר המשק.  כל זאת, תוך שמירה על מתן הטבות לחברות רב-לאומיות עתירות ידע, והעלאת אטרקטיביות המשק בעיני כלל החברות על-ידי הסרת חסמים בירוקרטיים והשקעה בתשתיות הפיזיות והאנושיות (שקף 22).

הדוח מצביע על צורך דחוף בהגדלת היקף ההשקעה בתשתיות תחבורה ציבורית במטרה לסגור את הפער במלאי לעומת ה-OECD, מתן העדפה לשימוש בתחבורה ציבורית תת-קרקעית במרכז מטרופולין תל אביב, ובתחבורה ציבורית עם נתיבים ייעודיים באזורים פחות צפופים (שקף 23). בנוסף נדרשים  צעדים משלימים לויסות הביקוש: קידום בצורה יעילה של חלופות נסיעה כגון Carpool והסעות מאורגנות, מס נסועה / אגרות גודש, תמחור חנייה, וטיפול בבעיה שנוצרת כתוצאה מהטבות שכר ומס המעודדות שימוש ברכב פרטי.

לגבי הצורך בשיפור הסביבה העסקית, הצענו להקים בית-משפט ייעודי לעניינים מסחריים, לקבוע  יעדים בהסכמי השכר לאימוץ תהליכים דיגיטליים בקשר שבין הממשלה לבין המגזר העסקי. כמו כן, לשנות את תהליכי הרישוי העסקי הנדרשים טרם הקמת עסק ולהחליפם בהצהרה ופיקוח בדיעבד, לאמץ את הרגולציה הבינלאומית ככל שניתן, ולהסיר מעובדי הציבור את האחריות האישית להתממשותו של סיכון כזה או אחר הנוגע לתחומים המפוקחים ברגולציה, למעט כמובן במקרים של רשלנות קיצונית (שקף 24).


מאיפה יבוא הכסף, ועל מה בכלל יש לדבר במצב הנוכחי?

העלות השנתית של יישום המלצות הדוח היא כ-3 אחוזי תוצר, בעוד התועלת בטווח הארוך תהיה גבוהה משמעותית: למעלה מ-20 אחוזים. עם זאת, המצב התקציבי מעלה בצדק את השאלה – האם ניתן בכלל ליישם המלצות כה יומרניות מבלי לסכן עוד יותר את האחריות הפיסקלית?  ויתרה מזו -  במצב הפוליטי הלא צפוי שהגענו אליו, איך בכלל ניתן לקדם צעדים כה משמעותיים?

לאתגר התקציבי היינו מודעים עוד בעת שפרסמנו את הדוח באוגוסט. אמרנו אז, ואני חוזר ואומר עכשיו – על הממשלה שתיבחר יהיה להיערך מבחינת המסגרות הפיסקליות כדי להבטיח את יציבות המדיניות הפיסקלית ואת זמינות המקורות למימון ההשקעות. על אף המצב התקציבי ועל אף המצב הפוליטי, אין לנו את הפריבילגיה להשתהות. במידה מסויימת, המצב הפוליטי דווקא מפנה זמן לעסוק בהכנת תכניות, שאותן יהיה ניתן להציג לממשלה ולכנסת שייבחרו ויחלו לפעול, כך אנו מקווים, זמן קצר לאחר הבחירות. הצעדים הנדרשים הם משמעותיים, וחלקם יחייבו דיון במערכת הפוליטית הואיל והם משקפים גם בחירה בין חלופות חברתיות שונות. ואולם, יש לא מעט צעדים שמצד אחד, לא מצריכים השקעה תקציבית משמעותית בעת הנוכחית, ומצד שני, כן מצריכים בניית תכניות והיערכות מוסדית, שאין כל סיבה לא להתחיל בהם כבר היום:

לכולם ברור כעת שבגוש דן נהיה חייבים לבנות מערכת מטרו להסעת המונים (שקף 27). מדובר בהשקעה גדולה מאוד, ומיד אתייחס גם לסוגיית המימון שלה. אולם, גם בתרחיש האופטימי, את ההשקעה ניתן יהיה להתחיל לבצע רק בעוד מספר שנים. וכבר היום ברור, שכדי שההשקעה הזו תישא פרי, תהיה חייבת למשל לקום רשות מטרופולינית או גוף מקביל שירכז אצלו את כל הסמכויות לגבי התכנון והביצוע. משיחות שלי עם גופי השקעה זרים מובילים התרשמתי שיכול להיות להם עניין רב בהשקעה בפרויקט כזה, למשל במודל של turn key, אבל הם לא יכנסו אליו אם לא תהיה להם ודאות רגולטורית שרק גוף מרכז כזה יכול לספק. רק לשם המחשה -  המטרו יצטרך לעבור בשטח של לא מעט רשויות מקומיות. אם היזמים יחששו שראש עירייה מסוים לא יצליח להגיע להסכמה עם ראש עירייה אחר לגבי מיקום התחנה, ויעכב כתוצאה מזה את הפרויקט בצורה משמעותית, הנכונות שלהם להיכנס אליו מלכתחילה תיפגע. ההקמה של גוף כזה תצריך גיבוי של מערכת פוליטית, אבל לתכנן אותו אפשר כבר מהיום.

גם את נושא המימון של פרויקט כזה צריך לתכנן, ולכן יש משמעות לתזמון של האתגר הפיסקלי מחד ואתגר ההשקעות לטובת הגדלת הפריון מאידך. את השנתיים הבאות צריך לנצל לטובת האיזון הפיסקאלי וייצוב יחס החוב לתוצר, ובו בזמן להשקיע את הסכומים הלא רבים הדרושים למהלכים התכנוניים, כך שהחל מ-2022/3 ואילך ניצור מרחב פיסקאלי לטובת ההשקעות הגדולות ופרויקט המטרו בראשן. חשוב מאוד שהפרויקט יתנהל עם ודאות רגולטורית ותקציב סגור וייעודי, דבר שכשלעצמו מצריך תכנון מדוקדק מראש. בתנאים כאלה,  גם אם יהיה צורך לתמוך בפרויקט על ידי גידול מסוים בגירעון, השווקים הפיננסיים יפנימו שמדובר בהשקעה יעילה ולא ייווצר סיכון ליציבות. אדגיש, שחשוב להגיע לנקודה זו לאחר שיחס החוב לתוצר התייצב והתקציב לפרויקט הוא סגור ומוגדר.

דוגמא נוספת מתחום החינוך (שקף 28) -  הראינו שכדי לשפר את התוצאות של מערכת החינוך יהיה צורך להשתמש במדדים לאיכות ההוראה של מורים. מדדים כאלה יצטרכו כמובן להיות רב ממדיים ולקחת בחשבון את תחום הלימוד, גיל התלמידים, ועוד. היישום של שיטה כזו יצריך כנראה גם דיון פוליטי, אבל עוד לפניו ראוי שמומחי הפדגוגיה ינצלו את הזמן ויפתחו מערך מדדים כזה, אותו יוכלו להעמיד לרשות שר החינוך מיד לאחר הבחירות.

אלו רק שתי דוגמאות, וניתן לחשוב על נוספות. אני קורא לפקידות הבכירה במשרדי הממשלה לנצל את התקופה הקרובה בהכנת כל אותן תכניות שהממשלה הבאה תצטרך לאמץ כדי לתת מענה לאתגרים ארוכי הטווח של המשק הישראלי. בנק ישראל יסייע במחקר, בתכנון, ידע ונתונים.​