דוח מיוחד של חטיבת המחקר: העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה


חטיבת המחקר של בנק ישראל מפרסמת היום דוח מקיף, המנתח את בעיית פריון העבודה הנמוך במשק הישראלי, ומציג המלצות אופרטיביות לטיפול בבעיה בשנים הקרובות. הניתוחים וההמלצות בדוח מבוססים הן על דיוני "ועדת הפריון" בראשות מנכ"ל משרד האוצר, הן על התייעצויות עם מגוון בעלי תפקידים במגזר הציבורי, העסקי ואנשי האקדמיה, והן על מחקרים שנערכו באקדמיה בארץ ובעולם, בבנק ישראל, ובמשרדי הממשלה. חלקים שונים של הדוח נידונו טרם פרסומו עם הגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה השונים,
שתרמו תובנות רבות לשיפורו. עם זאת, ההמלצות במסמך זה משקפות את עמדת בנק ישראל בלבד ואינן מחייבות את הגופים עמם התייעצנו.

התוצר לשעת עבודה (פריון העבודה) בישראל נמוך ב-24% לעומת מדינות ה- OECD. פער זה אינו מצטמצם בעשורים האחרונים, ומטרת הדוח היא לרכז את ליבת הצעדים הנדרשים לסגירתו, במטרה להביא לממשלה תמונת מצב מקיפה על היקף הבעיה ועל הדרכים לטפל בה. סגירת פער הפריון מול המדינות המתקדמות צפויה לפעול להעלאת שכר העבודה והיא המפתח לעלייה מתמשכת ברמת החיים בישראל. הפער לרעת ישראל בפריון העבודה נובע במידה רבה ממיומנויות יסוד נמוכות של כוח העבודה בישראל, ומפיגור ברמת התשתיות וההון העסקי. נוסף על כך, נדרש שיפור בתחומי הרגולציה והבירוקרטיה. חלק משמעותי של הדוח מוקדש להמלצות בתחומים אלו.

 

עיקרי ההמלצות:

בתחום החינוך: מתוצאות מבחנים בינ"ל עולה שאיכות ההשכלה של התלמידים והבוגרים בישראל נמוכה. בנוסף, ישראל מתאפיינת באי שוויון גדול בהישגים הלימודיים בין קבוצות האוכלוסייה השונות. אלו ממצאים מטרידים מאחר שנמצא קשר ישיר – וסיבתי – בין איכות ההשכלה של כוח העבודה לבין הפריון.

במסגרות לגיל הרך, שתכליתן היום היא להוות מסגרת טיפולית המאפשרת להורים יציאה לעבודה, יש לחזק את הרכיב החינוכי ולהגדיל את הנגישות והמימון של מסגרות לגיל הרך למשקי בית מרקע כלכלי חלש, כחלק מהרצף החינוכי של התלמיד. זאת תוך הקפדה שלא לפגוע בתמריצים לעבודה של ההורים. במסגרות החינוך הבית-ספריות, העלאת איכות כוחות ההוראה היא היעילה ביותר במונחי עלות-תועלת לשיפור הישגי מערכת החינוך וזאת ביחס לחלופות כגון צמצום גודל הכיתות והוספת שעות הוראה. לפיכך, יש לפעול ביתר שאת לשינוי מבנה התגמול למורים ותנאי עבודתם, כך שישתפרו במיוחד למורים חדשים, בפרט בעלי הכשרה במקצועות שבהם קיים מחסור (מתמטיקה, מדעים ואנגלית). זאת בדגש על בתי ספר המאכלסים תלמידים מרקע חלש. שיפור הפריון והגדלת האטרקטיביות של מקצוע ההוראה דורשים גם השקעה בשיפור סביבת העבודה הפיזית של המורים, בפרט לאור הארכת השהות שלהם בבתי הספר במסגרת הרפורמות שבוצעו בעשור האחרון במערכת החינוך.

לאור התעצמות הצורך בשינוי מקצועי במשך חיי העבודה אנו ממליצים לפעול בהתאם לממצאים המחקריים, המדגישים כי כדאי להעדיף בשלב התיכון לימודים כלליים, לרבות טכנולוגיים, על פני הכשרות מקצועיות והסמכות ספציפיות. במקביל, אנו ממליצים לחזק את ההכשרות המקצועיות ולרכזן במסגרות על ־ תיכוניות, הן במסגרת הקורסים לבוגרים שבפיקוח משרד העבודה והרווחה והן במסגרת המכללות הטכנולוגיות, על בסיס העקרונות ברפורמה שאושרה לאחרונה.

קידום לימודים רלוונטיים לשוק העבודה בקרב הגברים במגזר החרדי הוא קריטי מכיוון שמשקלם באוכלוסייה צפוי לגדול באופן משמעותי, ומכיוון שקשה מאוד לתקן בגיל מאוחר יותר את החוסרים במיומנויות שלא נרכשו בגילי בית הספר.

את תוספת המשאבים המומלצת למערכת החינוך יש לבצע בכפוף לשיפור בתהליכי ההערכה האישיים והארגוניים, כך שתוספת המשאבים תתועל אל כוח האדם האיכותי ביותר במקומות בהם התועלת ממנו תהיה הגבוהה ביותר. ככל שניתן להשיג את המשאבים הנדרשים לתוכניות המוצעות על ידי זיהוי וצמצום פעילויות במערכת החינוך שתועלתן נמוכה, במקום הגדלת התקציב הכולל, כך יהיה קל יותר לקדם את התוכניות במסגרת מגבלות התקציב של המשק.

 

מלאי ההון העסקי: שיעור ההשקעה בהון פיזי ובחדשנות, וכן איכות ההון האנושי נמוכים במיוחד בענפים המוכרים לשוק המקומי. בד בבד, כלי המדיניות של הממשלה לתמיכה בענפי המשק ממוקדים בענפי התעשייה ובשירותי התוכנה. סבסוד ההון הפיזי והמחקר והפיתוח עבור ענפי היצוא מייקר את מחירם עבור יתר הענפים, ובכך הוא מעוות את הקצאתם ואת הקצאת ההון האנושי. אנו ממליצים לבטל בהדרגה את ההעדפה הגורפת במיסוי, במענקי ההון ובמענקי החדשנות לחברות מייצאות ועל בסיס העדפה ענפית. במקביל, מוצע להרחיב את התכניות התומכות בהסרת כשלי שוק המעכבים יצירה והטמעה של ידע ייחודי ושיטות ניהול העשויים לזלוג לחברות אחרות ולתרום לשיפורים במשק, לצד קידום מנגנונים חדשים בתחום זה. העלות השנתית של הצעדים המומלצים כאן להגדלת מלאי ההון הפיזי של המגזר העסקי אינה גדולה, שכן מדובר בשינוי סדרי עדיפויות הכולל ביטול של ההטבה הקיימת כיום לחלק מהענפים, תוך הפניית המשאבים שיתפנו למהלכים יעילים. מדינות זו, לצד השפעת ייעול וצמצום הרגולציה הנידון בהמשך, עשויה לתרום משמעותית לגידול מלאי ההון ולעליית רמת התוצר לעובד בטווח הארוך.

התשתיות הפיזיות: שיעור ההשקעה בתשתיות התחבורה בישראל דומה בשנים האחרונות לשיעור ההשקעה הממוצע במדינות ה-OECD, אך שיעור זה רחוק מכדי זה הנדרש לצמצום הפער ברמת תשתיות התחבורה לרעת ישראל, במיוחד בתחבורה  הציבורית. אנו ממליצים לפיכך להגדיל את היקף ההשקעה בתשתיות התחבורה הציבורית, תוך התחשבות בקצב גידול האוכלוסייה הגבוה המחייב לקיים לאורך זמן שיעור השקעה בתשתיות גבוה ביחס לעולם על מנת להשיג ולשמר איכות תשתיות בת-השוואה למדינות מתקדמות. מומלץ להעניק העדפה להשקעה בשימוש בתחבורה ציבורית תת-קרקעית במרכז מטרופולין תל אביב, ובתחבורה ציבורית עם נתיבים ייעודיים באזורים פחות צפופים. לשם ייעול השימוש בתשתיות התחבורה הקיימות רצוי להטיל מס גודש תוך הרחבה מהירה של חלופות באמצעות התחבורה הציבורית, והעדפה לתחבורה שיתופית לא מסחרית.

רגולציה והסביבה העסקית: ישראל מדורגת במקום ה-29 מבין 34 המדינות החברות ב-OECD מבחינת הקלוּת הרגולטורית בעשיית העסקים. אנו ממליצים לקבוע יעדים בהסכמי השכר לאימוץ תהליכים דיגיטליים בשירותי הממשלה למגזר העסקי, ולאמץ תהליך של חתימה דיגיטלית שיחסוך את הצורך להגיע פיזית למשרדי הממשלה. בנוסף, יש לתקן את החקיקה כך שתאפשר קיצור תהליכים בהקמת עסקים, בהרחבתם ובניהולם מחד גיסא, והצהרה ופיקוח עליהם בדיעבד מאידך גיסא, תוך הבטחה שהמנגנונים האמונים על תהליכים אלה יהיו מתוקצבים ברמה שתאפשר אכיפה אפקטיבית ושירות הולם. לבסוף, יש להרחיב את התהליך לפיו כל רגולציה חדשה חייבת בבחינת השלכותיה ולהוסיף הערכה שיטתית בדבר עלותה הכלכלית למשק של כל רגולציה, קיימת או חדשה. האצת התהליך של אימוץ רגולציה ממדינות מפותחות אחרות, אלא אם יש סיבות מהותיות להימנע מכך במקרים פרטניים, תסייע הן בהקלת הנטל הרגולטורי והן בהגברת התחרות הבין-לאומית במשק.

אנו סבורים שמרבית הצעדים בתחום הרגולציה והבירוקרטיה יכולים להיות מיושמים תוך שינוי בניהול העבודה וביחסי העבודה במשרדי הממשלה, ללא עלות תקציבית ניכרת.

צמצום הפערים שהצטברו במיומנויות העובדים ובמלאי ההון הציבורי יחייב הרחבה הדרגתית אך משמעותית של המשאבים הציבוריים המוקצים להוצאות תומכות צמיחה. עלות הצעדים המוצעים כאן, כאשר אלה יגיעו ליישום מלא בעוד מספר שנים, היא גבוהה – ומוערכת בכ-3% תוצר לשנה בקירוב, אולם התוספת לתוצר בטווח הארוך גבוהה בהרבה ועומדת על כ-20%. העלות הגבוהה מצביעה על עומק הפערים שנצברו לאורך העשורים האחרונים, ועל כך שגם כיום ההוצאה הציבורית בישראל על הסעיפים תומכי הצמיחה נמוכה מהדרוש לסגירת (ואף לשמירת) פערי הפריון. מכיוון שהגירעון המבני הנוכחי של הממשלה הוא גבוה (למרות הרמה הנמוכה של ההוצאות תומכות הצמיחה) ועוד צפוי לגדול משמעותית ב-2021 ואילך, חשוב שהממשלה תיערך כבר עתה מבחינת המסגרות הפיסקליות כדי להבטיח את יציבות המדיניות הפיסקלית ואת זמינות המקורות למימון ההשקעות. משמעות הדבר היא התכנסות לגירעון שיבטיח לפחות ייצוב של יחס החוב הציבורי לתוצר, ושמירה על רמה זו בשנים הבאות לצד יישום המהלכים תומכי הצמיחה המוצעים כאן.

 


 

העלות והתועלת של ההמלצות בדוח

 

סיווג

 

הערכת עלות תקציבית, באחוזי תוצר

הערכת תועלת לפריון העבודה בטווח הארוך, באחוזי תוצר

טווח זמן לתוצאות ראשונות בפריון העבודה

צעדים בתחום ההון האנושי

תקציב, שינוי סדרי עדיפויות, מנהל ורגולציה

11%

6.6% בסה"כ.

כ-1.8% כתוצאה מהגדלת מספר שנות הלימוד של חרדים וערבים,
2.8% כתוצאה משיפור איכות החינוך, ו-2% בזכות תרומת השיפור בהון האנושי להגדלת ההשקעה בהון פיזי.

בינוני עד ארוך מאוד

צעדים בתחום ההון הפיזי

תקציבי ושינוי סדרי עדיפויות

0.05%

כ-4% בסה"כ.

בזכות הסרת העיוותים בתמיכה בהשקעה בהון הפיזי ובחדשנות, ושיפור הסביבה הרגולטורית.

בינוני:
כ-10 שנים

צעדים בתחום הון התשתיות

 

2% 2

7.5% בסה"כ.

4.8% בזכות שיפור בתשתיות התחבורה, ו-2.7% בזכות שיפור בתשתיות התקשורת.

בינוני עד ארוך:
כ-10
20 שנה

צעדים בתחום הפריון הכולל

תקציבי, רגולציה ומִנהל

0.2%

2.1% בסה"כ.

רובה המכריע בזכות שיפור בבירוקרטיה וברגולציה. תרומה של 0.1% בסנכרון ימי החופשה.

קצר עד ארוך

סיכום כלל הצעדים

 

כ-3.3%

כ-20.2%

 

1 תוספת כזו, בהתאם לתכניות המפורטות במסמך זה, תביא בקירוב להשוואת ההוצאה לתלמיד בישראל לממוצע במדינות ה-OECD.

2 העלות הנדרשת להתכנסות מלאי הון התשתיות בישראל לחציון ה-OECD בתוך 20 שנים, כאשר תיעדוף ההשקעות הוא לפי ההמלצות במסמך זה. חלק מהעלויות ניתן לממן באמצעות מיסים על השבחת נכסים פרטיים שיושפעו מהפיתוח, ומכירת קרקעות בבעלות המדינה שיושבחו עקב ההשקעה. מתוך ההשקעה, כאחוז תוצר אחד נדרש כדי למנוע הידרדרות נוספת ביחס למדינות ה-OECD.