נאום הנגיד בוועידת כלכליסט: המלצות בנק ישראל להעלאת רמת החיים בישראל תוך שמירה על המשמעת הפיסקלית

02/09/2019
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד

בוקר טוב,

אני שמח מאוד על ההזדמנות לדבר כאן היום. אלו ימים בעלי חשיבות – מערכת הבחירות מתקרבת לסיומה,  ובד בבד מיליוני תלמידי ישראל חוזרים לספסל הלימודים כדי לרכוש את  ההשכלה והכלים הנד​רשים כדי להוביל את המדינה בעתיד. אנצל אם כך את ההזדמנות כדי לדון בסוגיות שמעסיקות כל אחד כפרט, ואת כולנו, ובוודאי את בנק ישראל ברמת הכלל – עתיד ילדינו והדורות הבאים, ורמת החיים שאנו מעוניינים לשפר לטובתם, וכמובן לטובתנו כמדינה.

לפני מספר ימים פרסמה חטיבת המחקר בבנק ישראל מסמך מקיף שכל כולו עוסק בצעדים הנדרשים כדי להעלות את רמת החיים בישראל. שאלנו את עצמנו בבנק ישראל כיצד לעשות זאת, והתשובה היא שהמיקוד הנדרש הוא בשיפור הפריון לעובד בישראל. זו "מפת הדרכים" שיצרנו. ההמלצות הללו ממחישות את המחויבות של בנק ישראל לעסוק בנושאים המקרו-כלכליים המהותיים ביותר של המשק במסגרת תפקידי כיועץ הכלכלי לממשלה, ומבוססות על ניתוח מקצועי ומעמיק. ארחיב עליהן מייד.

אך לפני כן אפרט בקצרה על החזון שעומד לנגד עיניי, ולנגד עיני הבנק בבואנו לעסוק ולכוון את קובעי המדיניות לעסוק בכך, כבר היום. ההחלטות הנבונות שקיבלו קובעי המדיניות במדינתנו מאז היווסדה ועד היום ביססו וחיזקו את כלכלת ישראל, את יציבותה ועוצמתה, והביאו אותנו למצב שבו אנו ערוכים היום להתחיל לנקוט בצעדים הנדרשים כדי להכין את הכלכלה והמשק לעשורים הבאים. ישראל צריכה, ויכולה, ליישם את ההמלצות. יישום ההמלצות של בנק ישראל יסייע להצעיד את ישראל לעתיד עם רמת חיים גבוהה יותר. אני אומר זאת בבטחון מלא!

כמובן שהדבר כרוך בהשקעה לא מבוטלת. עלות הצעדים המופיעים בדוח, כאשר יגיעו ליישום מלא בעוד מספר שנים, אינה נמוכה: כ-3% תוצר לשנה בקירוב, שהם כ-44 מיליארדי ש"ח לשנה במונחי התוצר הנוכחי. העלות גבוהה בשל עומק הפערים שנצברו בתחומים שונים לאורך העשורים האחרונים. ואולם, ההשקעה תשתלם, ובגדול: הערכתנו לתוספת לתוצר בטווח הארוך מיישום ההמלצות גבוהה בהרבה - כ-20% אחוזי תוצר לשנה. או במילים פשוטות יותר – כ-270 מיליארדי ש"ח יותר, במונחי התוצר הנוכחי, לילדינו ולדורות הבאים.

אדגיש כי יישום התכנית לא בא על חשבון הצורך לטפל בנחישות בסוגיות הפיסקליות ובגירעון המעמיק. מניתי בזמנו את הצעדים שהממשלה הנכנסת תידרש לעשות על מנת להתמודד עם האילוצים הפיסקליים: צמצום הוצאות לא יעילות בתחילה, ביטול פטורים ממס, וככל הנראה גם להעלות את שיעורי המסים. אין זה סותר את הצורך או האפשרות להתחיל ביישום ההמלצות כבר עתה. בראש ובראשונה, מכיוון ששלב התכנון ובניית הכלים ליישום הרפורמות, שהוא חלק מהותי באימוץ ההמלצות,  יארך זמן, ובמקביל עלותו זניחה יחסית. בנוסף ישנן המלצות רבות שניתן ליישם כבר היום, כיוון שהן עוסקות בהסטת מקורות קיימים ובתהליכים מנהליים.

אספר כעת בקצרה על עיקרי ההמלצות והרקע לדו"ח: התוצר לשעת עבודה בישראל, מה שאנחנו הכלכלנים מגדירים כ"פריון העבודה" נמוך ב-24% לעומת ממוצע מדינות ה-OECD, ופער זה לא מצטמצם בעשורים האחרונים [איור 1]. לפער הזה יש השלכות גדולות על רמת החיים בישראל: נחיתות הפריון מול המדינות המתקדמות מתבטאת בשכר עבודה וברמת חיים נמוכים יותר בישראל לעומת מדינות מערביות אחרות. זיהינו שהפער לרעת ישראל בפריון העבודה נובע בעיקר ממספר גורמים: איכות נמוכה יחסית של ההשכלה והחינוך בישראל; פיגור ברמת התשתיות ובכמות ההון העסקי; והרגולציה והבירוקרטיה במגזר הציבורי.

בתחום החינוך: בשנים האחרונות התחדדה ההכרה שלמרות שישראל היא אומת הסטארט-אפ שבה נולדו הדיסק און-קי, WAZE, מובילאיי ושלל פתרונות סייבר מורכבים, היכולת של מרבית העובדים בישראל לפתור בעיות בסיסיות יותר לוקה בחסר. בנוסף לפיגור הניכר שלנו בממוצע המיומנויות ישראל מאופיינת גם באי-שוויון גדול בהישגים הלימודיים [איור 2], בהבדלים גדולים במיומנויות העבודה הבסיסיות בין העובדים, בפערי שכר גדולים, ובהבדלים גדולים בפריון בין הענפים השונים. בשעה שהעובדים החזקים בישראל דומים בתפוקתם ובמיומנויותיהם לעובדים החזקים בעולם, העובדים החלשים אצלנו חלשים בהרבה ממקביליהם בעולם [איור 3].

אז איך מחזקים את "החלשים" ומעלים את תפוקת העובד הישראלי?

קיים קשר ישיר – וסיבתי – בין איכות ההשכלה של כוח העבודה לבין הפריון, תוך הדגשת החשיבות של היכולות הקוגניטיביות הבסיסיות, שמאפשרות שינוי מקצועי לאורך החיים.Eric Hanushek מאוניברסיטת סטנפורד הראה זאת בשורת מחקרים שביצע בשנים האחרונות.

חשוב לומר שהפערים באיכות ההשכלה בישראל קיימים כמעט בכל קבוצות הגיל וההשכלה ואינם נחלת מקטע מסוים בחברה הישראלית. לכן הטיפול חייב להקיף את כל דרגי החינוך, ולהתחיל כבר בגיל הרך. זוכה פרס נובל  James Heckman מצא במחקריו עד כמה נקודת הזינוק של הגיל הרך חשובה להצלחה כלכלית במהלך החיים, ובפרט עבור ילדים מרקע חברתי-כלכלי נמוך. לכן חשוב שמעונות היום המאכלסים ילדים מרקע חלש יתחילו את הרצף החינוכי של הילדים כבר בגיל צעיר מאד. במקביל חשוב לבצע התאמות בסבסוד עלות המעונות לאוכלוסיות החלשות כך שהוא יעצים את התמריצים לעבודה של שני ההורים. מהלכים כאלו מביאים כאמור לרווח כפול: יש ביכולתם לתרום בצורה מהותית לצמיחה העתידית וכן לתרום לצמצום פערים ולגידול בשוויון הזדמנויות.

ככלכלנים, אנו נמנעים מעיסוק בפדגוגיה. אנו מתמקדים בתמריצים שיסייעו לשיפור בתחום, וממליצים להתאים את מבנה התגמול של המורים לצרכים הדחופים של המערכת: שיפור התגמול של בעלי הכשרה במקצועות שבהם קיים פיגור בהישגים ומחסור במורים (מתמטיקה, מדעים ואנגלית) ושיפור התגמול למורים שילמדו בבתי ספר המאכלסים תלמידים מרקע חלש. כל זאת בתנאי שיתקיימו תהליכי הערכה רצופים של מידת הצלחתם של המורים ושל בתי הספר ביצירת תהליך שיפור לימודי, חינוכי וחברתי.

בנוסף להשקעה הנדרשת בגילאים הצעירים, יש גם צעדים נדרשים עבור האוכלוסייה המבוגרת יותר. בישראל משקיעים מעט מדי בפיתוח ההון האנושי בגילאים מבוגרים, באמצעות הכשרות מקצועיות. גידול הגמישות בשוק העבודה והתארכות חיי העבודה עם עליית תוחלת החיים וגיל הפרישה האפקטיבי מחייבים רפורמה משמעותית בתחום זה. הן בשיפור התפוקות של המכללות הטכנולוגיות, והן בהתאמת התכנים של ההכשרות. הרפורמה שהממשלה אימצה לאחרונה בתחום המכללות הטכנולוגיות היא צעד חשוב בכיוון הנכון, וההמלצות המופיעות בתחום זה בטיוטת דוח ועדת 2030 שמינתה הממשלה מצביעות על צעדים חשובים נוספים שיתרמו להתמודדות טובה יותר של ישראל בנושא ההכשרות המקצועיות.

בתחום ההון העסקי: השונות הרבה של המשק הישראלי מתבטאת גם במידת החדשנות ובהיקף ההשקעה בהון פיסי על פני ענפים שונים. בתחום זה מצבנו טוב בענפים מייצאים ובמיוחד בענפי התוכנה אבל טעון שיפור ביתר המשק, בהשוואה לתחומים מקבילים במדינות אחרות [איור 4 א/ב, 5]. למה זה קורה? ראשית, סביר להניח שחלק מכך הוא תוצאה טבעית של כוחות השוק: ישראל פיתחה לעצמה יתרון יחסי בתחום ההיי-טק שמצליח לבצע השקעות מוצלחות ולמשוך אליו אנשי תוכנה וחומרה מובחרים. אולם המעורבות של הממשלה מעודדת את תחומי הפעילות המוצלחים הללו באופן ישיר וכמעט בלעדי ובכך מייקרת את גורמי הייצור האנושיים והפיסיים עבור הענפים האחרים, שמעסיקים את מרבית העובדים במשק. לאורך זמן, הפריון של חברות הייצוא יתקשה להמשיך ולגדול כשהחברות שמספקות להן חומרי גלם ושירותים נשארות כל-כך מאחור.

לפיכך, נדרש שינוי הדרגתי שיהפוך את התמיכה בענפי המשק לכזו שמבוססת על תמרוץ תחומי הפעילות והענפים השונים לפי הקריטריון הכלכלי שמביא למשק את התשואה הגבוהה ביותר על ההשקעה והתמיכה הממשלתית – גם בקרב היצואנים, שיוכלו להמשיך ליהנות ממנה, וגם בקרב היצרנים המקומיים. חשוב להתמקד בהפעלת תכניות שתומכות בהסרת כשלי שוק המעכבים יצירה והטמעה של ידע ייחודי, חדשנות ושיטות ניהול העשויים לזלוג לחברות אחרות [איור 6]. מדיניות זו, לצד השפעת ייעול וצמצום הרגולציה שבהם אדון בהמשך, עשויים לתרום משמעותית לגידול מלאי ההון בענפים המייצאים ובענפים המקומיים גם יחד.

בתחום התשתיות: שיעור ההשקעה בתשתיות התחבורה בישראל דומה בשנים האחרונות לשיעור ההשקעה הממוצע במדינות ה-OECD, אך שיעור זה רחוק מכדי זה הנדרש לצמצום הפער ביעילות התחבורה לעומת המדינות המובילות. זאת הן בשל הפער שהצטבר והן בשל גידול האוכלוסיה המהיר בישראל [איור 7] שיפור מערכת התחבורה, ובפרט זו הציבורית, יצמצם את משך הזמן המבוזבז בדרכים. דוגמה ששמעתי וממחישה היטב את הנושא היא ששרברב בגוש דן מספיק להגיע למחצית מהבתים שאליהם מספיק להגיע שרברב שעובד באזורים ללא עומס רב בכבישים. זה מצב כמובן שמייצר תפוקה נמוכה יותר של אותו שרברב וייקור של שירותיו לצרכן.

רגולציה והסביבה העסקית: ישראל מדורגת במקום ה-29 מבין 34 המדינות החברות ב-OECD מבחינת הקלוּת הרגולטורית בעשיית העסקים. [איור 8] למרות ההכרה של הממשלה בחשיבות הנושא, השיפור בפועל סבוך ואיטי מאד. חשוב לפיכך להאיץ את תהליך אימוץ הרגולציה ממדינות מפותחות אחרות, אלא אם יש סיבות מהותיות להימנע מכך במקרים פרטניים. דבר זה יסייע הן בהקלת הנטל הרגולטורי והן בהגברת התחרות הבין-לאומית במשק. לצד זאת, כדי לייעל את התהליכים הביורוקרטיים, אנו מציעים לקבוע בהסכמי השכר במגזר הציבורי יעדים לאימוץ תהליכים דיגיטליים בשירותי הממשלה למגזר העסקי.

על היכולת לממן את ההשקעה הנדרשת מעיב המצב הפיסקאלי העכשווי: הגירעון המבני של הממשלה גדל בשנים האחרונות ליותר מ-3.5% תוצר, וללא תיקון משמעותי הוא צפוי להמשיך ולגדול ב-2021 ואילך. [איור 9] יישום התכנית לא בא על חשבון הצורך  לטפל בסוגיות הפיסקליות ובגירעון המעמיק. נהפוך הוא: ההשקעות הנדרשות מחייבות לטפל במהירות ובנחישות בגירעון הקיים.

מכיוון שההוצאות הגדולות בגין התכניות שהוצגו לעיל צפויות רק בעוד מספר שנים – לאחר שייושמו הצעדים המקדימים ויבשילו התוכניות לקידום התשתיות - חשוב שהממשלה תיערך ליישום בהקדם מבחינת המסגרות הפיסקליות שתאפשרנה את אותן השקעות שמנינו ושביכולתן לשפר באופן משמעותי את רמת החיים בישראל. היערכות כזאת חשובה בראש ובראשונה כדי להבטיח את המשך יציבות המשק, אך גם כדי לשפר את זמינות המקורות למימון ההשקעות הנדרשות. משמעות הדבר היא התכנסות בהקדם לגירעון שיבטיח לפחות ייצוב של יחס החוב הציבורי לתוצר, ושמירה על רמה זו בשנים הבאות לצד יישום הדרגתי של המהלכים תומכי הצמיחה המוצעים כאן.

ברצוני להדגיש כי אין בכוונתנו להמליץ לממן את ההשקעות – על אף שתשואתן הצפויה גבוהה – באמצעות גירעון וצבירת חוב ציבורי, שיוחזר בעתיד. ככלל, יש היגיון בטענה זו, אך השאלה היא איזה רמת גירעון היא בת-קיימא. רמת הגירעון הנוכחית היא להערכתנו גבוהה מכדי לאפשר הגדלה נוספת, בשל הסיכונים המקרו-כלכליים של הטווח הקצר הטמונים בה. בנוסף, מימון גירעוני מייצר סיכונים לאיכות בחירת הפרויקטים ולאובדן שליטה בעלויות. כאשר פרויקטים ציבוריים ממומנים ללא מגבלת תקציב אפקטיבית בטווח הקצר – כזו המשקפת לציבור ולקובעי המדיניות בזמן אמת את עלות המקורות הנדרשים להשקעה – גדל הסיכון להקצאה לא יעילה של ההשקעות ולחריגות בעלותן.

לסיכום, ההמלצות הללו ממחישות את האפשרויות המוחשיות שאנו מניחים בפני קובעי המדיניות להעלאת רמת החיים בישראל. עוצמתן היא לטעמי בהיותן משולבות זו עם זו ומפורטות דיין ברמת עלות המימוש של כל סעיף וסעיף שבדוח. יישומן במקביל ימקסם את הסיכוי להצלחת התכנית. 

 

תודה רבה.


לקריאת דוח הפריון וההמלצות במלואן לחצו כאן​

​​