עיקרי דברי הנגיד בישיבת הממשלה על תקציב המדינה לשנים 2022-2021

02/08/2021
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד
הנגיד נשא דברים בתחילת ישיבת התקציב.

להלן עיקרי דבריו בישיבה:

1.  טוב שסוף סוף הגיע תקציב לאישור הממשלה ולצידו חבילת צעדים כלכליים שתוכל לקדם את המשק. היעדר תקציב מאושר בשנים האחרונות פגע במשק – כפי שציינתי לא פעם בעבר – ולכן אישור התקציב והצעדים המבניים שיתמכו בפעילות הכלכלית ובהגדלת הפריון הם בשורה. אישור התקציב במסגרת המוצעת יקנה למשק יציבות, יקטין את אי-הוודאות בנוגע למדיניות הכלכלית של הממשלה, ובכך יאיץ את התאוששות המשק ממשבר הקורונה ואת הגדלת התעסוקה. משום כך חשוב שהממשלה תאשר היום את התקציב ואת עיקר השינויים המבניים הנלווים אליו.

 

2.   המשק הישראלי והעולמי מתאוששים בחודשים האחרונים ממשבר הקורונה ושיעור התעסוקה בישראל עלה בשיעור ניכר בחודשים האחרונים. עם זאת, תוואי ההתאוששות אינו חלק, ההתפתחויות האפידמיולוגיות גורמות להאטות זמניות בהתאוששות ובקצב החזרה לעבודה, וקיימת שונות רבה בין המדינות. יתר על כן, ההתאוששות עדיין נשענת על מדיניות תקציבית ומוניטרית מרחיבה, וקצב החזרתן לנורמליות צריך לקחת בחשבון את הסיכונים האלה. בישראל, ההתאוששות נשענת במידה רבה על הגאות במגזר ההייטק וביטויה בשוקי ההון בעולם – מה שתורם לחלק ניכר מהגידול הנוכחי של ההכנסות ממסים. יש להתחשב בסיכון שכדרכם של שווקים פיננסיים, מגמות אלה ייבלמו, ואולי גם יתהפכו.

 

3.   היציאה מהמשבר מלווה במרבית המדינות המפותחות גם בעליה של האינפלציה. עליית האינפלציה בעולם ואצלנו נתפסת בשלב זה כזמנית, ולא צפוי ריסון בטווח הקצר. גם בישראל הועדה המוניטרית בבנק ישראל ציינה כי אינה רואה בעליות המחירים האחרונות סיכון להתפרצות אינפלציונית וכי המדיניות המוניטרית תוסיף לתמוך בפעילות בעתיד הנראה לעין. סביבה זו מאפשרת לממשלה להמשיך לצמצם את מנגנוני התמיכה שהופעלו בתקופת הקורונה ואינם נדרשים כעת - כפי שמתבטא במדיניות התקציבית המוצעת.

 

4.  ​ יעד הגירעון המוצע לשנת 2022 - 3.9 אחוזי תוצר מתאים לסביבה המקרו-כלכלית הנוכחית ולמאפייני המתווה הפיסקלי עליו המליץ בנק ישראל לממשלה בשנה האחרונה. מכיוון שלפי הערכות בנק ישראל ומשרד האוצר המשק צפוי לחזור בסוף שנת 2022 לסביבת תוואי התוצר שהיה צפוי לפני המשבר, צריך גם להתכנס לרמת הגירעון המבני שהייתה לפני המשבר - כ-4 אחוזי תוצר. במקביל, לאור הסיכונים להתאוששות, טוב שהממשלה לא מפחיתה כבר בתקציב הנוכחי את הגירעון המבני, וגם לא מעלה אותו. עם זאת, חשוב להיות מודעים לצורך להפחית את הגירעון המבני החל בתקציב 2023 כדי למנוע התבדרות של יחס החוב לתוצר, וכדי לאפשר את תוספת ההשקעות הגדולה שדרושה בתשתיות ובהון אנושי כדי לצמצם את פערי הפריון בין ישראל למדינות המפותחות. לכן חשוב להימנע בהמשך דיוני התקציב מיצירת התחייבויות תקציביות לשנים הבאות שיגדילו את ההוצאות הפרמננטיות שאינן במסגרת ההשקעות תומכות הצמיחה. לנושא זה אחזור בהמשך דברי.

 

5.  תחזית ההכנסות ממסים הכלולה בתקציב דומה גם היא לזו של בנק ישראל. הגידול החד בהכנסות משקף את ההתאוששות המהירה של המשק – בין היתר בזכות ההוצאה הגדולה לתמיכה בעסקים ובמשקי הבית בזמן המשבר – ואת המגמות בשוקי ההון בעולם. עם זאת, יש בהתאוששות גם רכיב של ביקושים כבושים שצפוי להערכתנו להתמתן לאחר שלב פתיחת המשק. זהו סיכון שיש להיות מודעים אליו, ובפרט בהסתכלות על 2022 ומעבר לה. תחזית התקציב עושה זאת במידה ראויה, שכן אין להתבסס על ציפיות להמשך הגידול בהכנסות בקצבים הנוכחיים, המשקפים את המציאות הייחודית של היציאה מהמשבר. זאת כפי שלא הפחתנו במהלך המשבר את תחזיות ההכנסות לטווח הבינוני.

 

6.  צעדים הנלווים לתקציב אמורים להגדיל את הכנסות הממשלה במיליארדי שקלים כבר בשנת 2022. לחלק מהצעדים תרומה פוטנציאלית בפני עצמם, ואחרים יוכלו לייעל את פעילות מערכת המס. עם זאת, רצוי לנהוג בשמרנות בהערכת התקבולים ממסים חדשים ומשינויים בהליכי הגביה, שכן אלו קשים לחיזוי – לרבות מועד ההפעלה שיתממש. בפרט, ניסיון העבר בישראל ובעולם מלמד כי "העמקת הגביה" כתוצאה מצעדים מנהלתיים נותרת לעתים כמשאלת לב.

 

7.  לצד התקציב ניצבת לפניכם רשימה ארוכה של צעדים ורפורמות מבניות. בנק ישראל מברך על מרבית הרפורמות הללו שתואמות את המלצותינו במסמך האסטרטגיה הכלכלית שהגשנו לממשלה עם הקמתה. ליישום הצעדים בתחום קידום התשתיות; הבניה וההתחדשות העירונית; הפחתת העומס הרגולטורי במשק ואימוץ רגולציה בינלאומית; פתיחת המשק לתחרות בינלאומית וייעול והרחבת מערך ההכשרות המקצועיות תהיה תרומה גדולה לצמיחה כלכלית גבוהה ובת קיימא. לצד זאת יהיה חשוב להוסיף בהקדם מהלכים שיתרמו לשיפור הישגי מערכת החינוך ולהנגשת חינוך איכותי מגיל ינקות ועד ההשכלה הגבוהה, בפרט לאוכלוסיות החלשות.

 

8.   לרבות מההשקעות הנדרשות במשק שהתכנית הכלכלית מניעה אותן יש עלות תקציבית נמוכה בשלב הנוכחי – שהוא שלב ההשקה והתכנון – אך יישומן ידרוש בעתיד הוצאה תקציבית ניכרת. חשוב שהממשלה תיערך להוצאות אלה באמצעות הפחתת הגירעון המבני בתקציבים הבאים מרמתו הנוכחית, אימוץ תקרת הוצאה שתאפשר את ביצוען, ואימוץ צעדים להגדלת ההכנסות ומיתון גידולן של הוצאות אחרות, שיאפשרו לבצע את ההשקעות האלה בשנים הבאות בלי שיחס החוב הציבורי לתוצר יתבדר. ניתוחים מפורטים שבנק ישראל הציג מראים כי גם כאשר מדובר בהשקעות איכותיות ומאופיינות היטב, רובן יצטרך להיות ממומן באמצעות צעדים להגדלת הכנסות הממשלה או מיתון הגידול בהוצאות, כדי למנוע עליה מסוכנת ביחס החוב לתוצר, ורק חלק קטן באמצעות הגדלת הגירעון – ולרמה שלא תעלה על זו המתוכננת ל-2022.

 

9.  הקמת מערכת מטרו בגוש דן היא מהלך אסטרטגי קריטי לקידום התפתחותו של מרכז העסקים והכלכלה של ישראל, להנעת תהליכי התחדשות עירונית ולהגדלת היצע הדיור במרכז הארץ. תכנית ההיערכות הלאומית הנכללת בהצעות ההחלטה הנידונות היום כוללת בתוכה רבים מהכלים הדרושים כדי לקדם את פיתוח המטרו מהר ככל שניתן. חשוב מאוד לקדם את המהלך, גם אם יידרשו טיובים שונים לפני השלמת החקיקה, שכן הדרך מאישור התכנית והחוק ועד לתכנון המפורט, עבודות הבניה ותחילת הפעילות עוד ארוכה מאוד. ככל שניתן, רצוי לשלב בתהליך את הרשויות המקומיות כדי לחזק את תמיכתן בתהליך ולתת משקל לתובנות העולות מהשטח. כדי להבטיח את קצב ההתקדמות חשוב לבחון את מנגנון המימון המוצע ולוודא כי ההתניות המופיעות בו לא יהפכו לחסם לקידום עבודות הפיתוח והבניה של הפרויקט; צפויים פערי תיזמון ניכרים בין מקורות ההכנסה השונים שמוזכרים בתוכנית, וחשוב שגם אם חלקם יתעכבו הדבר לא יעכב את קידום העבודות. פערי תיזמון אלה גם יקשו להעריך מראש את התקבולים שיגיעו מהמקורות השונים. יש לוודא כבר עתה שמנגנון המימון הפרטני לא יהווה חסם להתקדמות הפרויקט משיקולים תזרימיים ותקציביים.

 

10. ההעלאה המוצעת של גיל הפרישה לנשים תאפשר - על פי ניתוח של בנק ישראל - לשפר את עמידות המוסד לביטוח לאומי לאורך זמן בלי העלאה של דמי הביטוח. על פי ניסיון העבר, שתועד במחקרים של בנק ישראל, המהלך גם יתרום להגדלת התעסוקה של נשים בגיל הרלוונטי, וגם בגילים שנמוכים מגיל הפרישה המותנה. אלו מהלכים חשובים על רקע התארכות תוחלת החיים, והם גם תואמים את הנעשה כמעט בכל המדינות המפותחות האחרות. חשוב שההעלאה המוצעת היא הדרגתית, כדי לאפשר לנשים המושפעות ממנו להיערך, וחשוב לא פחות ללוות אותה בצעדים שיתמכו בהכנסת הנשים שדחיית קצבת "תושב ותיק" תיפגע באופן ניכר בהכנסתן – בעיקר אלו ששכרן נמוך או שייפלטו מהעבודה. בנוסף, חשוב להרחיב בהיקף ניכר את מערך ההכשרות המקצועיות בתיקצוב ממשלתי לאוכלוסייה המבוגרת – למשל מגיל 50 ומעלה – כדי לאפשר למבוגרים להתאים את כישוריהם, ואולי גם את מקום תעסוקתם, לקריירה המתארכת.

 

11.  המהלך המוצע לביטול הדרגתי של איגרות החוב המיועדות בקרנות הפנסיה והחלפתן בהתחייבות ממשלתית עשוי להוליך לחיסכון ניכר בהוצאה התקציבית של הממשלה בהשוואה למנגנון הנוכחי. עם זאת, חשוב שהמהלך הפיננסי המוצע ילווה בביטחונות מספקים לכך שבעת הצורך - ככל הנראה בזמן משבר בשווקים - הממשלה אכן תעמיד את הסכומים הנדרשים לשיפוי החוסכים. יצירת מכשיר פיננסי - אג"ח הפרשים - שיעגן את התחייבות הממשלה, יגדיל את הוודאות לחוסכים שכך יהיה ויאפשר את הצלחת המהלך, שהצלחתו תימדד לא רק בחסכון התקציבי ממנו, אלא גם בתחושת הביטחון של החוסכים בקרנות הפנסיה. במקביל תוכל הממשלה להקצות לחשבון הייעודי את הסכומים הנדרשים לפי הערכות הסיכון שיבצע החשב הכללי. אציין כי בנק ישראל לא קיבל את הנתונים הדרושים לחישוב הסיכונים של המתווה במועד שיאפשר תגובה פרטנית יותר כעת, אך נשמח לעמוד לרשות הגופים הרלוונטיים לצורך זה.

 ​