ההתפתחויות התקציביות בשנתיים האחרונות והתוואי הצפוי לשנים הקרובות


לסקירה המלאה 

בנק ישראל מפרסם היום סקירה פיסקלית המנתחת את תקציבי השנים 2018 ו-2019 ובוחנת את ההתאמה בין תוכניות הממשלה לשנים 2020 - 2022 - לרבות הכוונה להגדיל את תקציב הביטחון בעשור הקרוב בהתאם לגידול התוצר - לבין מתווה הפחתת הגירעון ומגבלת ההוצאה הקבועים בחוק. הסקירה עוסקת גם בהתרחבות השימוש שעושה הממשלה במעקפים תקציביים ובפעילויות חוץ תקציביות, על רקע הפער בין עלות התוכניות שהיא מאמצת לבין היעדים הפיסקליים.
  • בשנת 2017 הסתכם הגירעון בתקציב הממשלה ב-2% תוצר, נמוך בהרבה מהיעד של 2.9% תוצר, ויחס החוב הציבורי לתוצר ירד לכ-60 אחוזים. זוהי השנה השלישית ברציפות שהגירעון היה ברמה זו. התפתחויות אלה תמכו בהפחתת שיעור הריבית על החוב הממשלתי, והיוו גורם חשוב בשיפור דירוג האשראי של ישראל על ידי סוכנות הדירוג S&P.
  • הגירעון הנמוך ב-2017 הושג בזכות הכנסות חד-פעמיות (נטו) לא צפויות של כ-12 מיליארדי ₪; בניכוי ההכנסות החד-פעמיות הגירעון הגיע לכ-2.9% תוצר.
  • בשנים 2018 ו-2019 הגירעון בתקציב צפוי לגדול ל-2.9% תוצר, בהתאם ליעד הממשלתי ובדומה לגירעון בניכוי ההכנסות החד-פעמיות ב-2017.
  • כמו בתקציבים הקודמים, הממשלה הגדילה בתקציב 2019 את מגבלת ההוצאה ואת תקרת הגירעון בשיעור ניכר. אמנם הרחבת ההוצאות צמצמה מעט את הפער בשיעור ההוצאה האזרחית בין ישראל לממוצע ה-OECD, אך הלחצים הנובעים מרמתה הנמוכה משתקפים בהחלטות על הוצאות נוספות שממצות כבר עתה את מגבלת ההוצאה לשנים הקרובות, ובאימוץ מעקפים של מגבלת ההוצאה.
  • מגבלת ההוצאה ותוואי הגירעון הועלו שוב ושוב בשנים האחרונות. התנהלות זו פוגעת ביעילותם כעוגנים לתכנון הרב-שנתי של הממשלה.
  • בשנים האחרונות מתרחב השימוש במימון צעדי מדיניות באמצעות מכירת קרקעות מדינה על ידי רשות מקרקעי ישראל, והנפקת אג"ח על-ידי חברות ממשלתיות, כאשר הפרעונות ממומנים על ידי המדינה. בכך מוחרגות הוצאות אלה ממגבלת ההוצאה ומתקרת הגירעון, דבר הפוגע בהצגת התמונה התקציבית ובתהליכי קביעת סדרי העדיפויות.
  • הנומרטור (מנגנון הבקרה הרב-שנתי של מצרפי התקציב) הוא כלי חשוב ובעל פוטנציאל להגדלת השקיפות התקציבית ולשיפור התכנון לטווח הבינוני. עם זאת, מאז הפעלתו החלה הממשלה להשתמש במעקפים חשבונאיים ומשפטיים שונים המקטינים משמעותית את תועלתו כגון: 1. הגדרת תוכניות ארוכות-טווח באופיין כהוראות שעה; 2. קביעת קיצוצים רוחביים בהיקף ניכר בעוד מספר שנים - ללא פירוט אילו תוכניות יבוטלו; 3. הרחבת השימוש בהוצאות חוץ תקציביות הממומנות על ידי מכירת קרקעות, או רישומן של הוצאות כאלה בתקציב בפיגור.
  • ההצעה להגדיל בעשור הקרוב את תקציב הביטחון בהתאם לגידול התוצר אינה מתיישבת עם מתווה הפחתת הגירעון הקבוע בחוק, החלטות הממשלה על הרחבת השירותים החברתיים, תוכניות הרווחה וההשקעות בתשתית, והעדפת הממשלה שלא להעלות את שיעורי המס. אם יאומץ מתווה כזה להוצאות הביטחון יש להגדיר לו מקורות מימון יציבים ושקופים, ולהבהיר מה ההתאמות שיבוצעו במצרפים האחרים.

הגירעון התקציבי בשנת 2017 היה 1.9% תוצר, נמוך משמעותית מיעד הגירעון - 2.9% - ויחס החוב לתוצר ירד לכ-60%. זוהי השנה השלישית ברציפות שהגירעון היה ברמה זו. על בסיס הביצועים הטובים של התקציב הודיעה סוכנות הדירוג S&P בתחילת אוגוסט על העלאת דירוג האשראי של מדינת ישראל מ-A+ ל-AA-, הדירוג הגבוה ביותר שקיבלה ישראל עד היום. בהודעת הסוכנות על העלאת הדירוג היא מציינת לזכות ישראל את המחויבות שהפגינו הממשלות השונות בישראל לתיקון מתווה התקציב בתקופות שהתפתחו מגמות של גידול מהיר בגירעון ועליה ביחס החוב לתוצר.

הגירעון הנמוך בשנת 2017 הושג בזכות הכנסות גבוהות בהרבה מהצפוי, שנבעו בעיקר מתקבולים חד-פעמיים מחלוקת רווחים של חברות שניצלו הטבת מס זמנית ומהמיסוי של תקבולי מכירת חברת מובילאיי. תקבולים חד-פעמיים אלה קיזזו את הגידול המשמעותי של ההוצאות - עלייה של יותר מנקודת אחוז במשקל ההוצאה הציבורית בתוצר. כתוצאה מכך התרחב הגירעון המבני בשיעור ניכר, והגירעון בניכוי ההכנסות החד-פעמיות הבלתי צפויות הגיע ל-2.9% תוצר.

במהלך 2017 התקבלו החלטות שהגדילו את הצרכים התקציביים ב-2018 מעבר לרזרבה שאושרה בסוף 2016 במסגרת התקציב הדו שנתי, ולכן נדרש קיצוץ רוחבי של כ-2 מיליארדי ₪ כדי לשמור על מסגרת התקציב לשנת 2018. בהינתן התאמות אלה, ולאור ההתפתחויות הכלכליות והתקציביות במהלך השנה, הגירעון התקציבי ב-2018 צפוי להיות 2.9% תוצר, בדומה ליעד.

גם בתקציב 2019 הרחיבה הממשלה את תקרת ההוצאות בשיעור ניכר (תוספת של 3% מעבר לגידול המותר על-פי כלל ההוצאה, שהם יותר מ-11 מיליארדי ₪), כדי לתת מענה לצבר התחייבויות משנים קודמות. זאת למרות התוספות הפרמננטיות הניכרות שכבר ניתנו בתקציבים הקודמים. כתוצאה מפריצת המגבלה נאלצה הממשלה גם להעלות פעם נוספת את יעד הגירעון מ-2.5% תוצר ל-2.9%, אף שהסביבה המקרו-כלכלית הנוחה תומכת ברמה גבוהה של תקבולי מסים. על בסיס התחזיות הנוכחיות ומודל המס של בנק ישראל, הגירעון ב-2019 אכן צפוי להיות דומה ליעד החדש, ויחס החוב לתוצר ישאר בסביבות רמתו הנוכחית.

פריצת מגבלת ההוצאה והעלאת יעד הגירעון בתקציב 2019 הצטרפה לרצף של שינויים כאלה בשנים האחרונות, המשקפים את הפער בין עלות השגת יעדי הממשלה בתחומי הרווחה, החברה והביטחון לבין רמת ההוצאה שקובעת המגבלה, שלמרות עלייתה אינה גבוהה בהשוואה בינלאומית או היסטורית. ההרחבות אושרו לרוב בתגובה לגידול מחזורי בהכנסות, ומכיוון שהממשלה גם הפחיתה את שיעורי המס כאשר ההכנסות גדלו היא העלתה בהתאמה את יעד הגירעון - והשנה כנראה גם את הגירעון בפועל – דווקא בתקופות של גאות כלכלית. התנהלות זו היא בניגוד למהותו של כלל ההוצאה, שאמור לרסן הגדלת הוצאות בתקופות של גאות כלכלית ובכך למנוע קיצוצים בתקופות מיתון, בהן ההוצאה הציבורית תורמת לעידוד הפעילות הכלכלית.

סיבה מרכזית לקושי של הממשלה לעמוד במגבלת ההוצאה (המשקפת גידול של פחות מאחוז לנפש לשנה) היא המשקל הנמוך של ההוצאה האזרחית בישראל בתוצר בהשוואה כמעט לכל המדינות המפותחות. הדבר בולט בעיקר מאז 2012 כאשר הממשלה החלה לנסות לצמצם את הפערים ממדינות אלה באיכות השירותים והתשתיות, ובכיסוי שמספקת מערכת הרווחה. ואולם, קידום תוכניות חדשות נתקל בחסם שכן הגידול בהוצאות שמאפשר הכלל מספיק בעיקר לגידול הטבעי בהוצאות שנוצר עקב גידול האוכלוסייה ועליית השכר הריאלי. כדי להתגבר על כך הממשלה מתקצבת תוכניות לשנים שמעבר לתקציב הנוכחי, אך כאשר מגיע זמן מימושן נוצר לחץ לפרוץ את מגבלת ההוצאה. תהליך זה פוגע באמינות הכלל, בתרומתו כעוגן לתכנון ארוך טווח של התקציב, וביעילות הביצוע של תוכניות הממשלה שנדחות שוב ושוב, נפרשות באופן לא אופטימלי ולעתים גם מבוטלות במסגרת תהליך התכנסות התקציב. כלל הוצאה יציב, שישקף בצורה שקופה וכנה יותר את העדפות הממשלה לגבי הגדלת או הקטנת ההוצאות, תוך שימור רמת גירעון אמינה ובת-קיימא, ישפר משמעותית את ההתנהלות התקציבית.

אמצעי חשוב שהממשלה החלה להפעיל כדי לשפר את ההתנהלות התקציבית הוא הנומרטור: כלי ניהול פיסקלי הדורש איזון של התחייבויות הממשלה אל מול תקרת ההוצאה ויעד הגירעון בשלוש השנים לאחר שנת התקציב האחרון שאושר. כך, הנומרטור שהוצג ביוני 2018, לאחר אישור תקציב 2019, מתייחס לשנים 2020 – 2022. כלי זה הופעל כדי להפסיק את התהליך בו הממשלה קיבלה החלטות על הוצאות והפחתות מסים בשנים שמעבר לתקציב השוטף, ואלו גרמו לשינויים החוזרים ונשנים של היעדים הפיסקליים כלפי מעלה. הדרישה להחליט על מקורות תקציביים לכל מהלך שחורג מהיעדים הפיסקליים מחייבת את קובעי המדיניות לקיים דיון מושכל בסדרי העדיפויות כבר בעת קבלת ההחלטה, ולא כעבור כמה שנים כאשר מגיע שלב היישום ואפשרויות המדיניות מוגבלות.

לצד יתרונותיו, מייד עם תחילת אכיפת הנומרטור באופן מלא, נמצאו דרכים לדלל את השפעתו בדרכים שונות. אלו כללו:

1.       שימוש בהוראות שעה: הוראות שעה נועדו לטפל בהתפתחויות זמניות שאינן מצדיקות הליך חקיקה, או דורשות טיפול דחוף עד שתושלם חקיקה סדורה. ואולם, הממשלה הפעילה בתקציבי 2018 ו-2019 מספר תוכניות חשובות בהיקף של מיליארדי ₪ לשנה, שאינן מיועדות לטפל במשבר זמני או בצורך חד פעמי, באמצעות הוראות שעה. אמנם סביר כי רובן יוארכו או יהפכו לקבועות בתקציב הבא, אך הצגתן כהוראות שעה מאפשרת בשלב זה לממשלה להימנע מלאתר מקורות למימונן בתקציבי השנים שאחרי 2019, כפי שדורשים כללי התיקצוב הרב-שנתי. בינתיים יכולה הממשלה ליצר התחייבויות תקציביות אחרות לשנים אלה - בדיוק המנגנון שהנומרטור נועד למנוע.

2.       קיצוצים רוחביים עתידיים: לצד תקציב 2019 אישרה הממשלה קיצוץ רוחבי של 2.5% בתקציב 2020 ו-7.0% נוספים ב-2021. במצטבר אלו מחייבים הפחתה של כ-7 מיליארדי ₪ בשנת 2021, ביחס לתקציב 2019. קיצוצים אלה מביאים את הנומרטור לאיזון, נכון לעכשיו, אבל למעשה הם לא יותר מהכרזה שיבוטלו תוכניות קיימות, בלי לפרט אילו. בהיעדר פירוט כזה לא ניתן להיערך להפחתת ההוצאות והדיון נדחה למועד אישור התקציבים העתידיים – התוצאה שהנומרטור נועד למנוע. בנוסף, הקיצוצים הרוחביים חלים רק על חלק מההוצאות והם נוטים לפגוע יותר בהשקעות בתשתית מאשר בהוצאות אחרות. בעוד שהטיה כזאת היא סבירה, מטעמי ישימות, כאשר הקיצוצים נדרשים באופן מיידי, קשה יותר להצדיקה כאשר מדובר בהתאמות תקציביות לעוד 3 או 4 שנים, שלגביהן יש זמן מספיק להיערכות ותכנון.

3.       הוצאות חוץ תקציביות: בשנים האחרונות הופעלו מספר תכניות ממשלתיות בתחום הבינוי והשיכון שממומנות באופן ישיר באמצעות מכירת קרקעות המדינה על-ידי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) ועל-כן הן אינן כפופות למגבלת ההוצאה ולתקרת הגירעון. כך, מכירה של קרקעות המדינה מוצגת כהכנסה, במקום להציגה כמימוש נכס, כפי שנעשה עד לשנים האחרונות וכפי שנהוג על-פי הסטנדרט החשבונאי המקובל. מכיוון שמדובר בסכומים המגיעים כבר לכמה מיליארדי ₪ לשנה, ובטווח הולך ומתרחב של פעילויות, יש בכך כדי להשפיע מהותית על הצגת ההוצאה התקציבית והגירעון. התנהלות זו גם פוגמת ביעילות תהליך התיקצוב משום שהתקבולים ממכירת קרקעות מדינה מוקצים רק לתוכניות ספציפיות שיכולות לנצלם, ולא כחלק מסדרי העדיפויות וניתוחי העלות-תועלת הכוללים בתקציב. התהליך גם מעניק עדיפות לגופים ממשלתיים המחזיקים בקרקע על פני גופים ממשלתיים אחרים.

4.       הנפקות אג"ח על בסיס תשלומים ממשלתיים עתידיים: הנפקת אג"ח על-ידי חברות ממשלתיות, כאשר המדינה מתחייבת, במישרין או בעקיפין, לממן את החזרי הקרן והריבית במלואם (למשל הנפקות של רכבת ישראל במארס 2015 ושל חברת עמידר במארס 2018). כך תזרים התחייבויות הממשלה אינו משקף את הגירעון בזמן אמת, אלא נפרס על-פני מספר שנים, ונטל ההחזר מושת על תקציבים לשנים שמעבר לתקופת הנומרטור.

התעצמות השימוש בתהליכים הרישומיים שתוארו לעיל משקפת את הקושי של הממשלה להשיג את יעדיה בתחומי הדיור והתשתיות במסגרת תקרות ההוצאה והגירעון שקבעה, במיוחד לאור רמת ההוצאה הנמוכה בהשוואה בינלאומית וההעדפה – המוצהרת והנגלית - שלא להעלות את שיעורי המס. עם זאת, גם אם חלק מהתוכניות הממומנות בצורה זו הן בעלות ערך, חשוב שהממשלה לא תזנח את ההתנהלות התקציבית השקופה כדי לאפשר קבלת החלטות נכונה בהתאם לסדרי עדיפויות ברורים. הניסיון במדינות אחרות, ובישראל בעבר, מלמד שעקיפת המסגרות התקציביות, גם אם ראשיתה בכוונות טובות, עלולה להביא במשך הזמן לאובדן השליטה על מסגרת התקציב ולצורך בתיקונים תקציביים בתקופות נוחות פחות לקובעי המדיניות.

במסגרת הסקירה מוצגים ארבעה מתווים הבוחנים את ההשלכות של דרכי התמודדות שונות עם הפערים שנוצרו בין החלטות הממשלה לגבי הוצאותיה בשנים הקרובות ושיעורי המס לבין יעדי התקציב (איורים 1 – 4). מתווים אלה מניחים סביבה מקרו-כלכלית דומה לזו שהציג משרד האוצר במסמך הנומרטור, והם אינם כוללים את ההוצאות הפוטנציאליות בגין הרחבת תכנית התשתיות של הממשלה, הסיוע הממשלתי להשקעות במפעל אינטל, החלטת בג"צ לגבי שיפור תנאי המחייה לאסירים, התביעה לתוספת שכר בגין היעדר ביטחון תעסוקתי על-ידי השוטרים והסוהרים, בג"צ המרכז לעיוור, ובג"צ נותני שירותי הסיעוד. משמעות הדבר היא שגם במתווה המרחיב ביותר, אנו לא מביאים בחשבון את כלל הסיכונים התקציבים הקיימים, אף כי חלקם צפויים להתממש בסבירות גבוהה ועלותם מסתכמת בכמה מיליארדי שקלים:

מתווה 1: עמידה במגבלת ההוצאה ובתוואי הגירעון הקבועים בחוק. מתווה זה מחייב ריסון ניכר של ההוצאה הציבורית ואת הקטנת משקלה בתוצר בנקודת אחוז, תוך ביטול חלק מהחלטות הממשלה על הוצאות עתידיות וביצוע כל הקיצוצים הרוחביים שהוכרזו. בנוסף תידרש העלאה מתונה בשיעורי המס. במתווה זה הגדלת תקציב הביטחון בהתאם לגידול בתוצר תחייב הפחתות נוספות של תוכניות הוצאה אזרחיות קיימות.

מתווה 2: עמידה במגבלת ההוצאה: ללא העלאת מסים מתונה הגירעון יחרוג במקצת מהמתווה הקבוע בחוק.

מתווה 3: הגדלת תקציב הביטחון בדומה לתוצר ללא התאמה של שיעורי המס, והרחבת ההוצאות האזרחיות בהתאם להחלטות הקיימות של הממשלה עד למגבלת גירעון של 3% תוצר: מתווה זה מביא לעליה מתונה אך מתמשכת של יחס החוב לתוצר ולירידה של משקל ההוצאה האזרחית בתוצר ב-0.7 נקודת אחוז, מה שיחייב ביטול חלק מתכניות הממשלה ויישום מלא של הקיצוצים הרוחביים.

מתווה 4: הרחבת תקרת ההוצאות בהתאם להחלטות הקיימות של הממשלה והגידול הטבעי בהוצאות האזרחיות, והגדלת תקציב הביטחון בדומה לתוצר ללא התאמה של שיעורי המס: מתווה זה מביא לגידול של הגירעון ליותר מ-3 אחוזי תוצר – אף ללא ההוצאות החוץ תקציביות -ולהאצה בעלית יחס החוב לתוצר. המשקל בתוצר של סך ההוצאה הציבורית ושל ההוצאה האזרחית נותר יציב ברמתו הנוכחית.

מהמתווים עולה כי בהינתן ההחלטות הקיימות של הממשלה על תכניות הוצאה רב-שנתיות, ההעדפה שלא להעלות את שיעורי המס והרצון להגדיל את תקציב הביטחון בשיעור דומה לגידול התוצר, העמידה בתוואי הגירעון הפוחת הקבוע בחוק וייצוב או המשך הפחתה של יחס החוב לתוצר יהיו אתגר לא פשוט לממשלה. יתר על כן, רמת הגירעון הגבוהה בתקופה הנוכחית – המאופיינת בסביבה מקרו-כלכלית נוחה התורמת לתקבולי מסים גבוהים – עלולה לחייב צמצום תקציבי דווקא בתקופות האטה, כאשר הגדלת הוצאות והפחתת שיעורי המס חשובות לעידוד הפעילות הכלכלית.