סקירת ההתפתחויות הכלכליות אוקטובר 2014 עד מרץ 2015

לסקירה המלאה

v     הפעילות הכלכלית המשיכה לגדול בחודשים האחרונים בקצב דומה לזה שמאפיין אותה בשלוש השנים האחרונות, תוך גידול מהיר בצריכה הפרטית, קיפאון ביצוא וירידה בהשקעות. שיעור האבטלה המשיך לרדת ושיעור ההשתתפות בשוק העבודה התייצב ברמה גבוהה.
v     עד נובמבר 2015 הממשלה פועלת באמצעות תקציב המשכי, וההוצאות עד כה דומות לתוואי המתאים לתקרת ההוצאות הקבועה בחוק. הגירעון הצפוי ב-2015 – 2.5—2.8 אחוזי תוצר – דומה לתקרת הגירעון הקבועה בחוק.
v     קווי היסוד של הממשלה החדשה כוללים תכניות שעלותן התקציבית ניכרת והם אינם מפרטים את המקורות למימון הוצאות אלה.
v     הגירעון הצפוי ב-2016 – על בסיס תכניות ההוצאה שאישרה הממשלה והתכניות הכלולות בקווי היסוד, ובהינתן שיעורי המס הנוכחיים – עומד על כ-3.3 אחוזי תוצר, ובשנים 2017 עד 2020 הוא עומד על כ-3.5 אחוזי תוצר, משמעותית מעל יעד הגירעון.
v      ההוצאות המתוכננות של הממשלה – על סמך התכניות שאישרה, כולל אלה הכלולות בקווי היסוד – גבוהות בכ-10 מיליארדי ש"ח מתקרת ההוצאות ל-2016 וב-14 מיליארדים מהתקרה ל-2020. זאת בהנחה שמעתה ועד 2020 הממשלה לא תחליט על אף הוצאה חדשה בלי לצמצם הוצאה אחרת באותו סכום.
v     לאור ההתאמות הגדולות הדרושות כדי לעמוד ביעדים הפיסקליים הקיימים, רצוי שהממשלה תבחן אם יעדים אלה מתאימים לסדרי העדיפויות שלה, ואם להערכתה היא תוכל להתמיד בהם.
v     עם זאת, כדי לשמר את האמינות הפיסקלית, חשוב שיעד הגירעון שייקבע לא יעלה על 2.5 אחוזי תוצר, כדי שיבטיח ירידה מתמשכת, ולו מתונה, של יחס החוב לתוצר.
v     נוסף לכך על הממשלה להחליט אם להמשיך להקטין את משקל הוצאותיה בתוצר בהתאם לכלל ההוצאה הקיים, אף שמשקל זה נמוך בהשוואה למדינות המפותחות האחרות, או להעלות את התקרה ולהגדיל במקביל את הכנסותיה, בכפוף ליעד של הפחתה מדודה של יחס החוב לתוצר.
v     אם ההוצאות וההכנסות יימשכו על פי המתוכנן כעת, יחס החוב לתוצר צפוי לעלות ליותר מ-70 אחוזים.
v     כדי להימנע מהתאמות חוזרות ונשנות של ההוצאה, בגין פערים בין האינפלציה החזויה לאינפלציה בפועל, רצוי לעבור לתקצוב נומינלי, שיתבסס על מרכז יעד האינפלציה.
v     חשוב שתקציב הממשלה יציג בצורה מלאה ושקופה את הוצאותיה לטיפול בהרחבת היצע הדיור, ובכלל זה יטפל בפינוי הקרקעות במרכז הארץ בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים. במידה שנדרשות הוצאות חד-פעמיות למטרה זאת, עדיף שיירשמו כתוספת חריגה להוצאה התקציבית ולגירעון בהתאם לכללי החשבונאות, ולא באמצעות סעיפים חוץ-תקציביים.
בנק ישראל מפרסם היום את סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים, הכוללת גם את הסקירה הפיסקלית התקופתית וניתוח עומק של כמה סוגיות כלכליות. הסקירה מצביעה על כך שמאז אוקטובר 2014 המשק המשיך לצמוח בקצב הממוצע שמאפיין אותו בשלוש השנים האחרונות, אך במהלך התקופה היו תנודות ניכרות, והן שיקפו זעזועים כמו ההתאוששות ממבצע "צוק איתן", השפעת השינויים במיסוי על כלי רכב על היבוא שלהם (והתוצר הנרשם בגינו) והתנודות ביצוא. הצריכה הפרטית הובילה את הגידול בביקושים במשק במהלך התקופה, בשעה שהיצוא גדל בסוף 2014 אך ירד בתחילת 2015, וההשקעות ירדו לאורך כל התקופה. בשוק העבודה המשיך שיעור האבטלה לרדת ושיעורי ההשתתפות והתעסוקה התייצבו ברמה גבוהה.
בסקירה הפיסקלית מנתחת חטיבת המחקר את ההתפתחות הצפויה של הוצאות הממשלה, הכנסותיה, הגירעון בתקציב המדינה ויחס החוב לתוצר, וזאת על בסיס ההחלטות התקציביות שקיבלה הממשלה, כולל אלו שנכללות בקווי היסוד של הממשלה החדשה. מהניתוח עולה כי בשנת 2015, שבה פועלת הממשלה על בסיס תקציב המשכי, צפוי הגירעון להסתכם ב-2.5—2.8 אחוזי תוצר, וההוצאות צפויות להיות דומות לתקרה שקובע הכלל הפיסקלי. לעומת זאת, בשנת 2016 רמת ההוצאות הצפויה גבוהה בכ-10 מיליארדי ש"ח מתקרת ההוצאות, והגירעון הצפוי – בהנחה שלא יבוצעו צעדים שיגדילו את הכנסות הממשלה – עומד על 3.3 אחוזי תוצר, גבוה משמעותית מהיעד הקבוע בחוק (איור 1). חלק ניכר מהפער בין המצרפים הפיסקליים ליעדיהם משקף החלטות חדשות שקיבלה הממשלה בעת כינונה, מבלי שהצביעה במקביל על המקורות למימונן. בחינת ההתפתחויות הצפויות בשנים 2017 עד 2020 מלמדת כי ללא צעדים מתקנים, הגירעון צפוי להתבסס ברמה של כ-3.5 אחוזי תוצר, ויחס החוב לתוצר יעלה עד סוף העשור ליותר מ-70 אחוזים. זאת בהנחה שהממשלה לא תקבל עד שנת 2020 החלטות חדשות הכרוכות בהגדלת הוצאותיה או בהקטנת ההכנסות.
איור 1: יעדי הגירעון ותוואים של יחס הגירעון לתוצר לפי תרחישי מדיניות שונים, 2014 עד 202024-06-2015-1H.png
המקור: נתוני התקציב ועיבודי בנק ישראל.
 
בבנק ישראל מציינים כי לאור גודל ההתאמות הדרושות להשגת היעדים הפיסקליים הקיימים, רצוי שהממשלה תבחן אם יעדים אלה מתאימים לסדרי העדיפויות שלה, ואם להערכתה היא תוכל להתמיד בהם. בבנק מדגישים כי כדי לשמר את האמינות הפיסקלית, חשוב שיעד הגירעון שייקבע לא יעלה על 2.5 אחוזי תוצר, כך שיאפשר ירידה מתמשכת, ולו מתונה, של יחס החוב לתוצר. לאור ניסיון העבר, ובהינתן מצבו של המשק במחזור העסקים, אין זה רצוי שהממשלה תקבע גירעון גבוה יותר לשנה הקרובה לצד מתווה עתידי יורד לגירעון, בפרט אם מתווה זה אינו כולל חקיקה מראש של הצעדים הספציפיים שיבטיחו את הירידה (ולא רק החלטה על מתווה כללי של צעדים או של הפחתה ברמת ההוצאות). נוסף לכך על הממשלה להחליט אם להמשיך להקטין את משקל הוצאותיה בתוצר בהתאם לכלל ההוצאה הקיים, אף שמשקל זה נמוך בהשוואה למדינות המפותחות האחרות, או להעלות את התקרה ולהגדיל במקביל את הכנסותיה, בכפוף ליעד של הפחתה מדודה של יחס החוב לתוצר.
גודל תקציב המדינה מותאם מדי שנה לפערים בין האינפלציה בפועל לאינפלציה החזויה. בחלק מהשנים גודלה של ההתאמה משמעותי ומשפיע על הפעילות הריאלית בתקציב, שכן המחירים הרלוונטיים להוצאות הממשלה אינם משתנים בטווח הקצר בהתאם למדד המחירים לצרכן. כתוצאה מכך נגרמות התאמות חוזרות ונשנות בפעילות הממשלה, וכעבור זמן קצר נדרש לתקנן כאשר מתבצעת התאמה בכיוון ההפוך. מכיוון שב-15 השנים האחרונות קצב האינפלציה בישראל הוא כ-2 אחוזים – מרכז תחום היעד שקבעה הממשלה – רצוי לעבור לתקציב נומינלי שיתבסס מדי שנה על ההנחה שהאינפלציה עומדת על 2 אחוזים, ללא התאמות לסטיות מהתחזית, פרט לסטיות מתמשכות או קיצוניות.
יעד מרכזי שהממשלה החדשה הציבה לפעילותה הוא הפחתת מחירי הדירות והרחבת ההיצע, וכבר בראשית דרכה היא אימצה צעדים משמעותיים שנועדו לזרז את תהליכי התכנון ולמתן את המחירים. חלק מהסוגיות המעכבות את התקדמות התכנון והבנייה ניתן לפתור באמצעות הפניית מקורות תקציביים לבניית תשתיות תומכות, הקלת חסמים והעברת מתקנים ממשלתיים וציבוריים מאזורי הביקוש. הממשלה כבר אישרה כמה תכניות כאלה, ויישומן עשוי לדרוש תוספת הוצאה ניכרת. חשוב שהממשלה תיערך לכך בעת הכנת התקציב הקרוב ותפנים הוצאות אלה בתוואי הוצאותיה לשנים העוקבות, כדי למנוע עיכובים ביישום התכניות. חשוב גם שתקציב הממשלה יציג בצורה מלאה ושקופה את הוצאותיה לטיפול בהרחבת היצע הדיור, בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים. הרישום החשבונאי הנכון של פעולות הממשלה לקידום הבנייה אינו מחייב להימנע מפעולות אלה, והוא נועד לשמור על שקיפות העלויות של הפעילות הממשלתית. במידה שנדרשות הוצאות חד-פעמיות למטרה זאת, עדיף שיירשמו כתוספת חריגה להוצאה התקציבית ולגירעון בהתאם לכללי החשבונאות, ולא באמצעות סעיפים חוץ-תקציביים.
נוסף לסקירה השוטפת ולסקירה הפיסקלית סקירת ההתפתחויות כוללת ניתוח עומק של ארבע סוגיות, שלוש מהן פורסמו בשבועיים האחרונים: השפעת איכות ההשכלה על הצמיחה במשק הישראלי; השפעת הסדר פנסיית החובה על שכר העובדים שנדרשו להתחיל לחסוך לפנסיה; ובחינה של השיקולים להפעלה מחדש של התכנית לגריטת כלי רכב ישנים. הסוגיה הרביעית עוסקת בהתפתחות הציפיות לאינפלציה בשנה האחרונה וההטיות הפוטנציאליות במדידת הציפיות. הדיון  מתמקד בכך שהציפיות הנמדדות לאינפלציה בטווח הארוך ירדו בשנה האחרונה באירופה ובארצות הברית, ופחות מכך בישראל ובבריטניה. אף שסטייה של הציפיות הארוכות עלולה להצביע על פגיעה באמינות יעד יציבות המחירים, יש אינדיקטורים לכך שאת הירידה הנוכחית מסבירים בעיקר שינויים בפרמיות הסיכון האינפלציוני והנזילות, ולאו דווקא הציפיות האינפלציוניות עצמן.