דברי נגידת בנק ישראל בכנס השנתי של מכון אהרן למדיניות כלכלית במרכז הבינתחומי הרצליה: האם הממשלה מתמודדת עם אתגרי הצמיחה וצמצום מהעוני?


בתחילת דבריי אתייחס לשאלה שהציגו מארגני הכנס: "האם הממשלה מתמודדת עם אתגרי הצמיחה וצמצום העוני?". התשובה היא מעורבת: כן, אבל לא מספיק.

התמונה בתמציתה (שקף 2) היא ש:

  • עשינו כברת דרך שהביאה לצמצום אי השוויון והעוני בשנים האחרונות, על בסיס עידוד התעסוקה במשק.
  • אולם שיעורי אי השוויון בהכנסה נטו ושיעורי העוני הם עדיין גבוהים בהשוואה בינלאומית.
  • זאת, לצד פיריון נמוך העולה בקצב מתון, שאינו סוגר את הפער ביחס לפריון במדינות המפותחות.

לכן:

  • צמיחה בת קיימא ומכלילה היא דרך המלך להעלאת רמת החיים של כלל הציבור, ולצמצום פערים ועוני.
  • צמיחה מכלילה מחייבת אסטרטגיה לעידוד התעסוקה בכל קבוצות האוכלוסייה (ובפרט בקרב הגברים החרדים והנשים הערביות), וכן שיפור בפיריון לאורך זמן.
  • כדי שהפריון יעלה באופן מתמשך, יש לפעול להעלאת רמת ההון האנושי ולצמצם את הפערים ברמתו ובכלל זה במיומנויות היסוד והכישורים הטכנולוגיים; לשפר את  התשתיות ובראשן התחבורה הציבורית ולשפר את הסביבה העסקית באמצעות ייעול הרגולציה וצמצום הבירוקרטיה.
  • לצד כל אלה, צמצום העוני מחייב להקצות מקורות לטיפול במגזרי האוכלוסייה שהשתלבותם בתעסוקה מוגבלת ו/או כושר השתכרותם מוגבל, ובפרט קשישים, ובעלי יכולת תעסוקה מוגבלת.

 

מדדי אי השוויון בהכנסה נטו ומדדי העוני עלו בשנים שלאחר קיצוץ תשלומי ההעברה (בשנים 2002-2003), והחלו לרדת החל מ-2010 (שקף 3). למרות ירידתם, שעורי העוני בקרב נפשות בישראל הם עדיין גבוהים מבכל מדינות ה-OECD (שקף 4). פילוח האוכלוסייה לפי קבוצות מצביע על כך שהעוני גבוה ביותר בקרב האוכלוסיות הערבית והחרדית, ובקרב משפחות בגילאי העבודה שאין בהן מפרנסים, ובניגוד לעבר - הוא אינו נעלם אפילו במשפחות שיש בהן שני מפרנסים (שקף 5).

הירידה באי השיוויון ובעוני משקפת במידה רבה את הכניסה לשוק העבודה של קבוצות אוכלוסייה ששעורי התעסוקה בהן היו נמוכים, ובכלל זה נשים ערביות וגברים חרדים. יחד עם זאת, גם לאחר העלייה בשיעורי התעסוקה של קבוצות אלו, הם עדיין נמוכים במיוחד, והעלייה בקרב גברים חרדים נבלמה בשנים האחרונות (שקף 6). העלייה בשיעורי התעסוקה באוכלוסיות בעלות הכנסה נמוכה משתקפת בעלייה במספר המועסקים למשק בית בקרב החמישון התחתון מכ-1.1 בתחילת שנות ה-2000 לכ-1.5 מפרנסים ב-2016 (שקף 7).

העלייה בשעורי התעסוקה בקרב החמישון התחתון באה לידי ביטוי בעלייה ניכרת בשיעור ההכנסה מעבודה מסך הכנסתם של משקי הבית בחמישון התחתון, מכ-35% בתחילת שנות האלפיים, ל-61% בשנת 2016 (שקף 8) ואולם, לצד הירידה בקצבאות, עלייה זו משקפת בעיקר עלייה בתשומת העבודה, בעוד שהשכר היחסי לא השתנה, והפערים בשכר לשעה בין עובדים נותרו גבוהים ביותר,  גבוהים במידה ניכרת מבכל מדינה אחרת ב-OECD (שקפים 9-10).

הכניסה המוגברת לתעסוקה של עובדים שמגיעים מאוכלוסיות שהן ללא המיומנויות הנדרשות, כלומר עובדים בעלי כושר השתכרות מוגבל, באה לידי ביטוי בעלייה ניכרת בשעורי העוני בקרב משפחות שיש בהן שני מפרנסים: בקרב האוכלוסייה הערבית 15% מהמשפחות עם שני מפרנסים מצויות מתחת לקו העוני, ובקרב חרדים מדובר ב-27%! יחד עם זאת חשוב לציין שבחלק ממשפחות אלו לפחות אחד מהמפרנסים מועסק במשרה חלקית, וגודל המשפחה מחייב הכנסה גדולה יותר כדי להיחלץ מעוני (שקף 11).

השיעור הגבוה של עובדים בשכר נמוך משקף במידה רבה את רמת הפיריון הממוצעת הנמוכה יחסית כלומר - את התוצר לשעת עבודה. בעוד שהתוצר לנפש גדל מתחילת המילניום בקצב דומה לזה של הממוצע ב-OECD (שקף 14) ושעור ההשתתפות בכוח העבודה עלה בקצב אף גבוה במקצת (שקף 15), התוצר לשעת עבודה עלה בשיעור מתון, שאינו מצמצם את הפער בתוצר לשעת עבודה ביננו לבין ממוצע ה-OECD העומד על כ-27% (שקף 16).

בהסתכלות קדימה, האתגר לגידול בפריון אף צפוי להתעצם לנוכח ההאטה המסתמנת בגידול בסחר העולמי, האטה המהווה מעין רוח נגדית מהעולם להמשך הצמיחה בישראל. אתגר נוסף נובע ממיצוי התרומה של עליית מספר שנות הלימוד להון האנושי, כמו גם מהמגמות הדמוגרפיות - אלו מהווים גורמים מקומיים שצפויים לרסן את הצמיחה (שקף 17).

שלל מחקרים מצביעים על שלוש קבוצות של גורמים לפערי הפיריון בין ישראל לבין המדינות בעלות רמת פיריון גבוהה יותר: נחיתות באיכות ההון האנושי, נחיתות באיכות התשתיות הפיסיות, וסביבה עסקית בלתי ידידותית בעליל (שקף 18). פער המיומנויות בתחומי האוריינות, היכולת הכמותית, והתפקוד בסביבה דיגיטלית בינינו לבין ממוצע ה- OECD בולט בכל קבוצת השכלה, והוא בולט גם בין קבוצות האוכלוסייה (שקף 19). גם במבחני ה-PISA המלמדים על הפער העתידי במיומנויות, ישראל מובילה בשונות - כלומר בפערים בהישגים הלימודיים (שקף 20).

על רקע זה ברור כי רק צמיחה מכלילה ובת קיימא, הנשענת על עלייה מתמשכת בפיריון, תביא לעלייה מתמשכת ברמת החיים ולצמצום הפערים והעוני. כדי שנהנה מצמיחה כזו נדרשים מספר שינויים (שקף 21):

  1.     שיפור ההון האנושי בדמות חינוך והכשרה מקצועית; הגידול במספר שנות לימוד קרוב למיצוי, ויש לשפר את איכות החינוך ולהקנות מיומנויות יסוד לכולם. לנוכח ההישגים הנמוכים במיוחד של תלמידים מרקע חלש וההוצאה הנמוכה לתלמיד במונחי PPP בהשוואה בינלאומית, יש מקום לתוספת תקציב שתמוקד בהעדפה מתקנת ללא פגיעה ביתר התלמידים. כמו-כן, תוספת שעות הוראה, בד בבד עם תמרוץ מורים איכותיים ללמד בפריפריה (הגיאוגרפית והחברתית) הן דרכים יעילות לשיפור ההישגים של תלמידים מרקע חלש.
  2.      שילוב אוכלוסיות בשוק העבודה בדמות מדיניות פעילה בשוק העבודה והתאמת כלי המדיניות לכל קבוצה.
  3.    הסרת חסמים לצמיחה ולפריון, באמצעות תכנון ארוך טווח והסרת חסמים להשקעה בתשתיות (ובראשן בתחבורה ציבורית במטרופולינים); שיפור הרגולציה וצמצום הבירוקרטיה; קידום תחרות היכן שנדרש וקידום רפורמות (נמלים, חשמל, תעשיית הגז והאנרגיה).

גם אם נצליח ליצור תנאים של צמיחה מתמשכת - צמצום העוני מחייב טיפול גם באוכלוסיות שיכולתן להשתלב בתעסוקה וכושר השתכרותן מוגבל, באמצעות תמריצים מתאימים לעידוד התעסוקה, ובפרט, הפחתת המס הגלום בהטבות לבעלי מוגבלויות והעלאת גיל הפרישה.

בנוגע לקשישים – יש לפעול להתאמת גיל הפרישה לעלייה בתוחלת החיים, ובפרט העלאת גיל הפרישה לנשים. בטווח הארוך- חוק פנסיה חובה פועל לצמצום העוני אצל קשישים ואילו בטווח הקצר, יש לפעול להעלאת השלמת ההכנסה לקשישים בעלי הכנסה נמוכה.

באשר לבעלי כושר השתכרות נמוך שהם בגיל העבודה, יש לפעול להעלאת מענק העבודה; לשיפור שירותי ההכשרה וההשמה; להעלאת דמי אבטלה שיאפשרו תהליכי חיפוש עבודה מתאימה ולהבטחת הכנסה שיפור מבחני מסוגלות תעסוקתית (שקף 22).