עמדת בנק ישראל לגבי המסגרת התקציבית לשנת 2015

27/08/2014
לכל ההודעות בנושא:
מדיניות פיסקלית

עמדת בנק ישראל לגבי המסגרת התקציבית לשנת 2015  27.8.2014.docxלהודעה זו בקובץ Word

 

·        בנק ישראל רואה חשיבות בהפחתת נטל החוב הציבורי לפי המתווה עליו החליטה הממשלה ב-2013, שמטרתו הפחתה הדרגתית של יחס החוב לתוצר לכ-60  אחוזים בסוף העשור.

·        סטייה ממתווה זה משמעותה נסיגה ממחויבות קודמת להמשך הפחתת החוב. אמינות המדיניות התקציבית נבנית מעמידה במחויבות לאורך זמן, ומהווה נדבך חשוב בתשתית ליציבות הפיננסית של המשק.  

·        יש מקום לסטייה מסוימת מיעד הגירעון שנקבע לשנת 2015 - 2.5% תוצר - לכ-3% תוצר, במידה שהיא נובעת מצרכים חד-פעמיים לכיסוי הוצאות הלחימה במבצע צוק איתן ותוצאותיה, ומהשפעת ההאטה המסתמנת בצמיחה על ההכנסות.

·        הגדלת הגירעון מעבר לסטייה חד פעמית זו, משמעותה עליה בגירעון המבני, שתציב את ישראל על תוואי של יחס חוב תוצר עולה להמשך העשור, ותביא להגדלת הוצאות הריבית של הממשלה.

·        בעת קביעת התמהיל בין העלאת מסים, ביטול פטורים, או  קיצוץ נוסף בהוצאה האזרחית, יש לקחת בחשבון את העובדה שכבר היום ההוצאה האזרחית בישראל מאוד נמוכה בהשוואה בינלאומית, באופן שמקשה על מתן מענה הולם לאתגרים החברתיים והכלכליים בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה ועוד.

·        ההשפעה של העלאת מיסים על הצמיחה בטווח הקצר שקולה לזו של הפחתה בהוצאה הציבורית.

הערכת בנק ישראל גובשה בהתאם לתמונת המצב הידועה בתקופה הנוכחית, ובהתאם להנחות הבאות, המהוות את תרחיש הבסיס:

1.      בתחזית המאקרו כלכלית של חטיבת המחקר של בנק ישראל מיוני 2014 נחזתה צמיחה של 2.9% בשנת 2014 ו-3.0% בשנת 2015. נכון לעכשיו, נראה שהתחזית ל-2014 תופחת, והתחזית ל-2015 תיוותר דומה לזו שפורסמה ביוני.

2.      שיעורי המיסים לא יועלו;

3.      תכנית המע"מ אפס על דירות לזכאים תיושם ותפחית את הכנסות המדינה בכ-3-2 מיליארד ₪ ב-2015;

4.      הממשלה תעמוד בתקרת ההוצאות ל-2015, כלומר, ההוצאה תגדל ריאלית ב-2.6%.

בתנאים אלה, צפוי גירעון של 3.5 אחוזי תוצר, השקול לגירעון מבני של כ-3 אחוזי תוצר. זוהי רמת גירעון שאינה מאפשרת הפחתה של יחס החוב לתוצר.

על מנת לעמוד ביעד ההוצאה בהתאם לתקרה שנקבעה,  נדרש קיצוץ בתקציב בהיקף של כ-4.5 מיליארדי ₪ ביחס ל"טייס האוטומטי". קיצוץ זה הנו מעבר להפחתות של כמיליארד ש"ח בחינוך ו-1.6 מיליארדים בתשתיות, בשל הערכה שתכניות מסוימות שהוחלט עליהן – למשל קידום משמעותי של הרכבת הקלה בגוש דן - לא יבוצעו ב-2015.

עם זאת, יש לקחת בחשבון הוצאות נוספות, שלפחות את חלקן לא יהיה מנוס מלבצע,  הן בתקציב הביטחון והן בסעיפים אזרחיים. הכללת תוספות אלו בתקציב 2015, ללא קיצוץ בהוצאות אחרות, וללא הגדלת ההכנסות, יביאו לכך שהגירעון עלול להגיע לכ-4 אחוזי תוצר, כבר בשלב התכנון. כל זעזוע בצד הפעילות, שיביא לירידה בגביית המיסים, או החרפה במצב הביטחוני שתצריך הוצאות נוספות, עלולים להביא לכך שהגירעון יצמח לרמות גבוהות עוד יותר.

חשוב להזכיר שיעדי התקציב הנוכחיים נקבעו לאחר פריצת מסגרת הגירעון לשנת 2012, כאשר הממשלה התחייבה לתוואי גירעון חדש, גבוה מזה שתוכנן קודם לכן. על פי תוואי זה, יעד הגירעון לשנת 2015 הוא 2.5% מהתוצר, ואמור להמשיך ולפחות בהדרגה, ל-2% ב-2016, והלאה.

עמדת בנק ישראל

בנק ישראל רואה חשיבות בהפחתת נטל החוב בתוצר לכ-60 אחוזים בסוף העשור, לפי המתווה עליו החליטה הממשלה ב-2013. סטייה ממתווה זה משמעותה נסיגה ממחויבות קודמת, שתפגע באמינות המדיניות התקציבית של הממשלה, המהווה נדבך מרכזי ביציבות הפיננסית של המשק. ניתן להצדיק סטייה מסויימת מיעד הגירעון של 2.5% מהתוצר-- לכ-3% מהתוצר-- במידה שהיא נובעת מצרכים חד-פעמיים לכיסוי הוצאות הלחימה במבצע צוק איתן (במידה שלא יכוסו במלואן כבר בתקציב 2014) ותוצאותיה, ומהשפעת ההאטה המסתמנת בצמיחה על ההכנסות.

הגידול בגירעון המבני לכ-3% תוצר המונח בתרחיש הבסיס לעמדה זו, נובע מהחלטות שהתקבלו בצד ההכנסות עוד לפני פרוץ הלחימה (ביטול העלאת מס ההכנסה לשנת 2014 ותכנית מע"מ אפס), וכך גם הצורך בהתאמה בצד ההוצאות. סטייה נוספת בשל הגדלת מסגרת ההוצאה כתוצאה מאחד הגורמים שפורטו למעלה, תביא את הגירעון המבני ל-3.5 אחוזי תוצר (ואת הגירעון בפועל לכ-4%). גירעון בהיקף כזה, לא רק שלא יאפשר להמשיך להפחית את יחס החוב לתוצר, אלא אף יגדיל אותו – ויביא בעתיד לגידול בתשלומי הריבית של המשק, ובסופו של דבר גם לצורך במיסים נוספים בעתיד.

העובדה שהשווקים הפיננסיים ממשיכים להביע אמון במשק הישראלי, ויכולתו של המשק להכיל את העלויות של מבצע "צוק איתן", הן תוצאה של צעדים אמיצים לצורך החזרת התוואי הפוחת של הגירעון והחוב, שנקטה הממשלה בשנתיים האחרונות, אשר תרמו לחוסן הכלכלי. ניסיון העבר, בישראל ובעולם, מלמד אותנו כי היכולת להתמודד עם זעזועים תלויה במחויבות הממשלה להפחתת יחס החוב לתוצר ובהתנהלות אחראית לאורך זמן.

ההכרה בחשיבות של שמירה על רמת גירעון של 3%, מציבה בפני הממשלה שתי חלופות: קיצוץ נוסף בהוצאות האזרחיות כדי לתת למענה לצרכים החדשים, והעלאת תקבולי המיסים. ניתן כמובן גם לשלב בין השתיים. חשוב לציין, כי מבחינת הצמיחה בטווח הקצר, ההשפעה של העלאת מיסים על הפעילות שקולה לזו של הפחתה בהוצאה הציבורית.

בעת קביעת התמהיל בין ביטול פטורים, העלאת מסים, או קיצוץ נוסף בהוצאה האזרחית, יש לקחת בחשבון שכבר כיום ההוצאה האזרחית בישראל מאוד נמוכה בהשוואה בינלאומית, באופן שמקשה על מתן מענה הולם לאתגרים החברתיים והכלכליים העומדים בפני החברה הישראלית.