דברי נגידת בנק ישראל במסיבת העיתונאים לרגל פרסום דוח בנק ישראל לשנת 2017: מבט מקרוב על שוק העבודה

28/03/2018
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד

את הדוח הזה אנחנו מגישים ערב יום העצמאות ה-70 למדינת ישראל. לפני שנצלול לעיסוק בהתפתחויות השוטפות, או באתגרי המדיניות בהסתכלות קדימה, חשבתי שנכון לנצל את ההזדמנות הזו כדי להזכיר גם את ההישגים המדהימים שהשיגה כלכלת ישראל ב-70 שנות קיומה של המדינה. הצמיחה הכלכלית שידעה המדינה הביאה לגידול מרשים ברמת החיים; התוצר לנפש בקום המדינה עמד על כ-5000 דולר, רק כ-30% אחוז מזה של ארה"ב למשל. התוצר לנפש כיום עומד על 40,000 אלף דולר,  כ-60% אחוז מבארה"ב, ומתקרב לחציון של התוצר לנפש במדינות ה-
OECD, כל זאת תוך קליטה מוצלחת של גלי עלייה רבים. הפכנו ממדינה שעיקר גאוותה הייתה על יצוא התפוזים, ושסבלה מגירעון כרוני במאזן התשלומים, ובהמשך מחוב ציבורי ענק ואינפלציה דוהרת, למדינה עם עודף במאזן התשלומים, עודף נכסים על התחייבויות, חוב ציבורי מתון, יצוא מתוחכם שנשען על ידע וחדשנות פורצי דרך, ואינפלציה שהיינו רוצים שתהיה קצת יותר גבוהה... בעבודה השגרתית של הייעוץ הכלכלי לממשלה, מטבע הדברים אנחנו מתמקדים באתגרים, ובמה שצריך לתקן ולשפר, כדי שהמשק ימשיך לצמוח גם ב-70 השנים הבאות, ושמפירות צמיחתו ייהנו כל חלקי האוכלוסייה. זה גם מה שעשינו בדוח הנוכחי; אבל לפחות לרגע, יש מקום לעצור ולהביט אחורה בסיפוק.

בדוח בנק ישראל, שהגשנו היום לנשיא, לראש הממשלה ולשר האוצר, חטיבת המחקר מסכמת ומנתחת את ההתפתחויות בשנה האחרונה, וכן עוסקת בכמה סוגיות מרכזיות המשפעות על התפתחות הכלכלה והחברה לאורך זמן. בין שאר הנושאים, במספר פרקים של הדוח יש ניתוח של  היבטים שונים של ההתפתחויות בשוק העבודה, של התמורות שחלו בו והאתגרים למדיניות כדי לשפר את הפריון, וכפועל יוצא את איכות התעסוקה.  בדברים שלי היום אתמקד בשוק העבודה.

שוק העבודה בישראל מצוי בקרבת תעסוקה מלאה והוא הדוק על פי שורה ארוכה של אינדיקטורים: שיעור האבטלה נימצא בשפל של כמה עשורים; שיעור ההשתתפות נמצא ברמה גבוהה של כ80%, וזאת בזכות צמיחה מתמשכת שיצרה ביקוש לעובדים בכל הרמות ובכל האזורים, ומשתקפת בשיעור תעסוקה חסר תקדים של 77% (שקף 2 במצגת המצורפת). ירידת האבטלה לרמת שפל הקיפה את כל קבוצות האוכלוסייה, ואת כל איזורי הארץ (שקף 3); הפערים שנותרו בשיעור האבטלה בין האזורים השונים  נמוכים ביחס לעבר, ומייצגים פערים מבניים בין האזורים; אלו נובעים מפערים במיומנויות ובהזדמנויות התעסוקה, וגם מהריחוק ממרכזי תעסוקה שהוא רלוונטי ככל שפתרונות התחבורה הציבורית אינם מספקים.

ביטוי נוסף להידוק של שוק העבודה מצוי בעליית השכר המתמשכת בכל המגזרים (שקף 4), וגם היא מקיפה את כל סוגי העובדים ובכל רמות השכר.

בחלקה של התמורה לעבודה בתוצר חלה ירידה מתמשכת, שבישראל אף הייתה חזקה יותר מאשר המגמה במדינות המפותחות.  בשנתיים האחרונות חלה תפנית: חלקה של התמורה לעבודה בתוצר גדל, על רקע ההתהדקות של שוק העבודה (שקף 5).

עקומת בוורידג' (שקף 6) בוחנת את הקשר בין שעור המשרות הפנויות ושיעור האבטלה. לאורך השנים עברנו לאורך העקומה לקצה העליון השמאלי שלה, המייצג את הנקודה בה שיעור המשרות הפנויות גבוה והאבטלה נמוכה; זוהי אינדיקציה לכך ששוק העבודה מצוי בקירבת תעסוקה מלאה ובנקודה גבוהה במחזור העסקים, ויש מחסור בעובדים במקומות וענפים שונים. אבל התבוננות על העקומה לאורך זמן מצביעה גם על תזוזה של העקומה לכיוון ראשית הצירים -  כלומר - עבור כל שיעור משרות פנויות, האבטלה נמוכה מבעבר; תזוזה זו של העקומה מייצגת ירידה של האבטלה המבנית, או של שיעור האבטלה של תעסוקה מלאה. תופעה זו משקפת התגמשות של שוק העבודה, שבאה ככל הנראה לידי ביטוי בשיפור והתייעלות בתהליכי חיפוש העבודה לצד עלייה באטרקטיביות היחסית של תעסוקה אל מול השענות על קצבאות או דמי אבטלה.

לנוכח הירידה באבטלה המבנית לרמה נמוכה שלא הכרנו, ניתן לשאול האם האבטלה יכולה לרדת עוד? התבוננות על שעורי האבטלה במדינות שונות (שקף 8), על פני תקופות שונות, מצביעה על כך שמדינות שונות חוו תקופות עם שיעורי אבטלה נמוכים מאלה השוררים אצלנו היום, ובהחלט יתכן שרפורמות מבניות, ושיפור המיומנויות של עובדים יכולות להביא לירידה נוספת של שיעור האבטלה המבני בישראל.

על הרקע הזה, אעבור עתה להתייחסות לתהליכים מבניים, ארוכי טווח, בשוק העבודה בישראל.

התופעה הבולטת ביותר בשוק העבודה ב-15 השנים האחרונות היא העלייה בשעורי התעסוקה במשק (שקף 10):

שיעורי התעסוקה עולים לאורך זמן בכל קבוצות האוכלוסייה, לרבות אלה ששיעורי התעסוקה בקרבן עדיין נמוכים; העלייה ב-15 השנים האחרונות היא מרשימה ביותר בקרב הנשים החרדיות, והיא מתונה יותר בקרב נשים ערביות וגברים חרדים; אצלם אף נרשמה בשנתיים האחרונים בלימה מדאיגה במגמת העלייה בשעורי התעסקה. אין ספק, שהמדיניות חייבת להתמקד באוכלוסיות אלו ובהסרת החסמים, ובעידודן להמשיך ולהשתלב בשוק העבודה.

מגמה זו ניכרת גם בחלוקה לחמישוני הכנסה, ובפרט בחמישון ההכנסה התחתון (שקף 11). מספר המפרנסים למשק בית (וגם מספר השעות למשק בית) עלה בהתמדה,  עם זאת פערי השכר לשעה עדיין גבוהים מאוד ולא הצטמצמו (שקף 12), ומשקפים בעיקר פערי מיומנויות כפי שאראה בהמשך. פערים אלו גבוהים גם בהשוואה בינלאומית (שקף 13).

התפתחויות אלו הביאו לכך, שבהכנסת משק הבית מהחמישון התחתון עלה שעור ההכנסה מעבודה מכ-40% בתחילת שנות ה-2000 לכ-60% בשנים האחרונות (שקף 14).

העלייה בהכנסה מעבודה בחמישון התחתון, בעקבות העלייה במספר המפרנסים למשק בית, משתקפת בירידה מתמשכת של אי השיוויון בהכנסה הכלכלית, שבשנים האחרונות, עם התייצבות הפעילות של הממשלה לחלוקה מחדש של ההכנסות (אחרי הפחתת מיסי ההכנסה הפרוגרסיביים והורדת הקיצבאות  עד 2008), תורגמה גם לירידה באי השיוויון בהכנסה הפנויה (שקף 15).

היבט מבני נוסף המנותח בהרחבה בדוח הוא התעסוקה על פי מחוזות גיאוגרפיים (שקף 16). כפי שכבר ראינו, שעור האבטלה ירד בכל המחוזות, אך רמתו גבוהה יותר במחוזות הפריפריאליים. על פי הבחינה של חלופות התעסוקה שמוצאים אנשים שהיו מובטלים, מסתבר שזו תלויה במידה רבה באיזור מגוריהם. מי שאינם אקדמאים ומתגוררים במחוזות הפריפריה, ימצאו במקרים רבים תעסוקה בהיקף משרה נמוך מזה שהיו מעדיפים. האופציה לנסוע למקומות מרוחקים יותר כנראה אינה מספקת מענה בשל תחבורה ציבורית שאינה מספקת (אם בשל זמינות  ו/או איכות). באשר למי שהיו מובטלים והם אקדמאים, המתגוררים במחוזות המרוחקים, חלקם ייוממו (commute) למקומות תעסוקה שמחוץ לאיזור מגוריהם, וחלקם יתפשרו על תעסוקה שאינה ממצה את כישוריהם. בהקשר זה, אין ספק ששיפור איכות התחבורה הציבורית, שרמתה לפי שורה של אינדיקטורים אינה משביעת רצון, תגדיל אפקטיבית את שוק העבודה הרלוונטי, ובכך תתרום לזיווג טוב יותר בין כישורי העובד לדרישות מקום העבודה; לכך תהיה גם השפעה לטובה על פריון העבודה.

האתגר העיקרי שעומד בפנינו בשוק העבודה הוא הצורך לשדרג את איכות הכישורים והמיומנויות של כוח העבודה בישראל, מה שיתרום כמובן לעלייה בפריון, בשכר, וברמת החיים של ציבור העובדים.

לאחר התרחבות רבה ברכישת השכלה גבוהה החל משנות ה-90 עם ההקמה של המכללות, המשתקפת בעלייה ניכרת במספר שנות הלימוד הממוצע, ולרמה גבוהה במיוחד בקרב האוכלוסייה הצעירה בישראל, הפוטנציאל לגידול נוסף במספר שנות הלימוד הממוצע אינו גדול (שקף 18). לכן, התרומה הצפוייה מעליית מספר שנות הלימוד של האוכלוסיה בישראל לצמיחת התוצר לנפש בעשורים הקרובים היא אפסית.

ואולם, רמת המיומנויות הרלוונטיות לשוק העבודה (מיומנות מילולית, כמותית ותפקוד בסביבה דיגיטלית) נמוכה יחסית בכל קבוצות ההשכלה (שקף 19). כלומר, איכות ההשכלה, בכל הקשור להקניית המיומנויות הנדרשות לשוק העבודה, אינה מספקת, והשיפור באיכות המיומנויות עשוי לתרום רבות לעלייה בפיריון העבודה (שקף 21). מעבר לכך, יש פערים גבוהים ברמת המיומנויות הממוצעת בין מגזרי האוכלוסיה השונים,  ובקרב האוכלוסייה הערבית רמת המיומנויות בכל התחומים נמוכה במיוחד (שקף 22).

עד תחילת העשור הנוכחי, כאשר משקל תעשיות ההיי טק ביצוא היה במגמת עלייה, עלתה איכות ההון האנושי המגולם ביצוא (שקף 23); החל מתחילת העשור, רמת ההון האנושי המגולם ביצוא נותרה יציבה, היות ועיקר התחלופה בהרכב היצוא היא מתעשיית היי טק לשירותי היי טק, בעוד בשתי קבוצות הענפים רמת ההון אנושי המגולם היא דומה. בלימה זו של העלייה בהון האנושי ביצוא משקפת כנראה מגבלות היצע של עובדים בעלי כישורים טכנולוגיים ברמה הגבוהה ביותר. על רק זה לתכנית לתכנית לאומית להגדלת כוח אדם מיומן לתעשיית ההיי­טק שאושרה בשנה שעברה בממשלה - , הכוללת צעדים של הות"ת שמעודדים את מסלולי הלימוד של מקצועות ההייטק - יש חשיבות רבה, כדי לתמוך בהמשך ההתרחבות של ענפים עתירי חדשנות טכנולוגית.

הבסיס להענקת כישרים ומיומנויות מצוי במערכת החינוך, וכפי שהראנו בהזדמנויות שונות, הישגי התלמידים הישראלים  במבחנים הבינלאומיים הסטנדרטיים נמוכים יחסית, והפערים בין הישגיהם של תלמידים מרקע סוציו-אקונומי שונה גבוהים במיוחד. מחקרים מצביעים על כך שגורם מרכזי באיכות ההישגים במערכת החינוך קשור לאיכות המורים. אחד האינדיקטורים שיכול לשמש להערכת רמת המורים הוא הישגיהם בבחינה הפסיכומטרית (שקף 24). מורים בישובים מאשכולות סוציו אקונומיים נמוכים הם בעלי ציונים נמוכים משמעותית מאלה שבישובים החזקים. הפער אמנם הצטמצם בקרב מורים צעירים, אך הוא עדיין משמעותי.

אחת השאלות העולות מדי פעם היא היעילות של מערכת החינוך, או במילים אחרות, האם הישגי מערכת החינוך תואמים את ההוצאה לתלמיד, והאם ניתן יהיה לשפר את ההישגים באמצעות הגדלת ההוצאה.  ההוצאה הממוצעת לתלמיד במערכת החינוך נמוכה בהשוואה בינלאומית, וההישגים הממוצעים תואמים בקירוב את מה שניתן היה לצפות לו בהינתן ההוצאה הממוצעת לתלמיד (שקף 25). לכן, סביר לצפות שהגדלת ההוצאה, שתתמקד במרכיבי הוצאה שהוכחו כאפקטיביים, תתרום לשיפור ההישגים. בהסתכלות על הקצוות, בהינתן רמת ההוצאה, רמת ההישגים של התלמידים ב-5 האחוזים העליונים של ההישגים דומים לחזוי על פי ההוצאה לתלמיד, ואלה של התלמידים מ-5 האחוזים הנמוכים, נמוכים בהרבה ביחס לחזוי. לפחות חלק מכך ניתן לייחס להקצאת המשאבים המשקפת מידה לא מספקת של העדפה מתקנת, וגם את הרמה  הנמוכה יותר בממוצע של מורים בפריפריה. החסכים קיימים במיוחד במגזר הערבי, שם זוכים התלמידים לפחות שעות, בעוד שהצרכים גבוהים יותר, למשל כדי לתגבר את לימודי העברית החיוניים להשתלבות בשוק בעבודה. "התכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון"  של משרד החינוך אמורה להגדיל את חלקן של השעות שמחולקות בעזרת נוסחה ברורה להעדפה מתקנת. התכנית עשויה לתרום לצמצום הפערים בהישגים, אך יישומה לוקה בחסר בשלב זה. חשוב לפעול ליישום מוצלח של התכנית ואף להעמקתה.

הדוח בחן את  האפקטיביות היחסית כלי המדיניות לשיפור הישגי מערכת החינוך, בפרט בקרב תלמידים מרקע חלש, על בסיס שורה של מחקרים בארץ ובעולם. מהבחינה עולה שתימרוץ מורים איכותיים לעבור לבתי ספר חלשים, והוספת שעות הוראה לתלמידים מרקע חלש הינם כלים אפקטיביים יחסית, ובמיוחד אם יופעלו במשולב; הפחתת מספר התלמידים בכיתה היא דרך יקרה יחסית ופחות אפקטיבית להשגת היעד (שקף 26).

 

לסיכום:

  • מדיניות הממשלה הביאה לכך שמשקי בית רבים הצטרפו לשוק העבודה מראשית שנות ה-2000 באופן שתרם לצמיחת המשק ולצמצום פערים.
  • מחזור העסקים החיובי בשנים האחרונות תמך בגידול בשיעורי התעסוקה, בעליית שכר ובגידול הכנסות מעבודה, שהקיפו את כלל קבוצות האוכלוסייה ברחבי הארץ.
  • בתמיכת המדיניות המוניטרית המרחיבה, שוק העבודה המשיך להתהדק בשנה האחרונה:  שיעורי התעסוקה גדלו ורמת האבטלה ירדה לרמות נמוכות היסטורית.
  • מגמת הגידול במספר שנות הלימוד הממוצע במשק קרובה למיצוי, ולא תוכל להמשיך לתרום באופן משמעותי לצמיחה בשנים הבאות
  • למרות שנות הלימוד הרבות, רמת המיומנויות במשק נמוכה בהשוואה בינלאומית, והפערים בין קבוצות האוכלוסייה ובתוך הקבוצות גדולים.
  • על מנת שמגמת הצמיחה והירידה באי השוויון יימשכו, יש לגבש מדיניות לטיפול באתגרי התעסוקה, בדגש על העלאת רמת המיומנויות במשק באופן שיבטיח שיפור בפריון, בשכר וברמת החיים
​​