דברי נגידת בנק ישראל בכנס שדרות לחברה: האתגר הכלכלי חברתי של המשק הישראלי - צמיחה מכלילה ובת קיימא

30/11/2016
לכל ההודעות בנושא:
הרצאות הנגיד

 

למצגת

נגידת בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג, נשאה היום דברים בכנס שדרות לכלכלה וחברה. מצורפת המצגת אותה הציגה.

נגידת בנק ישראל:
 
·     עלינו לבחון את ההתפתחויות בכלכלה העולמית, את המסלול הנוכחי של המדיניות הכלכלית ואת המגמות והרכב האוכלוסייה הישראלית, ולשאול האם הצמיחה תימשך לאורך זמן ותגיע לכל שכבות האוכלוסייה ? האם המשק נמצא על תוואי של צמיחה בת קיימא, והאם הצמיחה מכלילה?
 
·     העתיד כבר כאן – ללא מדיניות הממוקדת בהגדלת הפריון וצמצום אי השוויון ואנו עומדים לקראת האטה משמעותית בצמיחה בשנים הבאות.
 
 
·     המפתח לצמצום אי השוויון בשוק העבודה ולעלייה בפריון טמון ברמת ההון האנושי של האוכולוסייה.
 
·     הביצועים של מערכת החינוך הישראלית משפיעים על שוק העבודה, על הצמיחה העתידית של המשק הישראלי, ועל יכולתה לשרת את כל שכבות האוכלוסייה. ההישגים של תלמידי ישראל נמוכים ממוצע ה-OECD, הפערים בין תלמידי ישראל מאוכלוסיות שונות הם מהגבוהים ביותר.
 
 
·     נדרש להגדיל את ההשקעה במערכת החינוך בדגש על הרחבת ההעדפה המתקנת; להגדיל את היקף התכנים הטכנולוגיים במערכת החינוך בכל הדרגים, כולל הנדסאים ומהנדסים; להעלות את רמת מיומנויות היסוד של העובדים בישראל שיאפשר השתלבות בשוק עבודה משתנה;
 
·     לשיפור מערכת החינוך הישראלית פוטנציאל עצום - שיפור ההישגים של תלמידי ישראל מהשכבות החלשות יתרום תרומה משמעותית לשיעור הצמיחה וזאת בנוסף לתרומתו לצמצום הפערים
 
 
המשק נימצא במצב מקרו כלכלי טוב, בעיקר בהינתן הסביבה הגלובלית החלשה יחסית (שקף 2): הצמיחה נמשכת בקצב נאה, שוק העבודה איתן,  כפי שהדבר משתקף הן בגידול המהיר בתעסוקה ובירידה המתמשכת בשיעור האבטלה לרמות נמוכות היסטורית, והן בעלייה המתמשכת בשכר. האינפלציה אמנם נמוכה מהיעד, אך במידה ולא תתחדש הירידה במחירי הסחורות והאנרגיה, היא צפויה לחזור לתוך תחום היעד בתוך כשנה, בתמיכת העלייה בשכר.
לאור המצב המקרו כלכלי הטוב יחסית, עולה השאלה, היא האם במסלול הנוכחי של המדיניות הכלכלית (שקף 3), ההתפתחויות בכלכלה העולמית, והמגמות הדמוגרפיות, המשק נמצא על תוואי של צמיחה בת קיימא, כלומר צמיחה שצפויה להימשך לאורך זמן, והאם הצמיחה  מכלילה, כלומר כזו שמשפרת את רמת החיים של כלל האזרחים.
אתגרי המשק הישראלי בדרך לצמיחה מכלילה ובת קיימא מגוונים, ודיברתי עליהם מספר פעמים בהזדמנויות קודמות (שקף 4). היום, ארצה להתמקד בסוגיית העוני ואי-השיוויון, ובסוגיית ההון האנושי.
הסביבה הגלובלית, המגמות הדמוגרפיות, והעובדה שתרומת הגידול בהשכלה לצמיחה מגיעה למיצוי,  פועלות להאטה משמעותית בצמיחה בשנים הבאות (שקף 5). כתוצאה מכך, מתחדד המסר על פיו ללא מדיניות הממוקדת בהגדלת הפיריון, קצב הצמיחה יואט משמעותית בשנים הבאות: הסחר העולמי, שהוא הבסיס לצמיחה של  ענפי היצוא, מצוי בהאטה, שעלולה להחריף בשל ההתפתחויות הפוליטיות העולמיות כנגד הגלובליזציה ובעד פרוטקציוניזם; השינויים בהרכב האוכלוסייה בישראל, הן מבחינת מבנה הגילאים והן מבחינת ההרכב המגזרי, צפויים להביא להפחתת שיעור ההשתתפות בכח העבודה ולכן יהוו גורם שיפחית את התוצר לנפש; והגידול בהשכלה, שהיה גורם משמעותי בתרומה לצמיחה בעשורים הקודמים, מגיע לכדי מיצוי. כל אלו יהוו רוחות נגדיות לצמיחת המשק הישראלי בשנים הבאות. המשך המאמץ  לשלב בשוק העבודה את אותן אוכלוסיות שממעטות להשתתף בו, ולשפר את המיומנויות הבסיסיות שלהן,  יכול לקזז חלקית את ההשפעות הללו.
הצמיחה של השנים האחרונות שיפרה את מצבם של כל אלו שהשתתפו בכוח העבודה ותרמו להגדלת העוגה, אולם הגידול בעוגה לא התחלק בצורה שוויונית (שקף 6), ולכן לא ניתן להגדיר את הצמיחה שחווינו כ"צמיחה מכלילה": שעור העוני בישראל הוא הגבוה ביותר במדינות ה-OECD, וגם רמת אי השיוויון היא בין הגבוהות המערב (שקף 7). לפני שאגיע להשלכות המדיניות, ולאופן שבו אפשר להתמודד עם האתגר של צמצום שעורי העוני ואי השיוויון, ראוי לנתח את מקורות אי השיוויון.
אי השיוויון בהכנסה הכלכלית, כלומר אי השוויון הנמדד בהכנסה ברוטו של משק הבית מעבודה, ירד בשנים האחרונות, והוא היום נמוך מזה הממוצע ב-OECD (שקף 9). לעומת זאת, אי השיוויון בהכנסה הפנויה, כלומר בהכנסה שאחרי מיסים ותשלומי העברה, נותר גבוה מזה שברוב המדינות המפותחות. ההפרש בין שני המדדים האלו לאי השוויון, כלומר, הגורם שמצמצם בכל המדינות את הפערים בין אי השוויון בהכנסה ברוטו, לזה בהכנסה נטו, הוא מדיניות הממשלה ל"חלוקה מחדש של ההכנסות" באמצעות מיסים ישירים (פרוגרסיביים) ותשלומי ההעברה, או קצבאות. בישראל, התרומה של אלו - ובפרט של הקצבאות -  להקטנת אי השוויון בהכנסה נטו, נמוכה יחסית.
מס ההכנסה על יחידים, שמטבעו הוא פרוגרסיבי, ירד על פני השנים, ובמקביל בוצעה הפחתה בקצבאות (שקף 10). ירידה זו במיסים הישירים ובקצבאות פעלה בשני כיוונים מנוגדים: מחד, היא צמצמה את התרומה של המיסים והקצבאות להקטנת אי השוויון בהכנסה הפנויה, ומאידך, היא הגבירה את התמריץ להשתתף בשוק העבודה, ובכך צמצמה את אי השוויון הכלכלי (שקף 11). בפרט, מדיניות זו תרמה  לעלייה בהשתתפות בכח העבודה של אוכלוסיות ששילובן בתעסוקה עדיין נמוך יחסית—גברים חרדים, ונשים ערביות. השינוי החד ביותר חל בקרב הנשים מהמגזר החרדי, ששיעור התעסוקה שלהן עלה מפחות מ-50% לכ-73% בתוך 15 שנה!
מבחינת ההכנסה הכלכלית של משק הבית, הגידול בהשתתפות בכח העבודה משתקף בירידה באי השוויון במספר שעות העבודה למשק בית, שתורמת לירידה באי השוויון בהכנסה הכלכלית (שקף 12). מצד שני, אי השוויון בשכר, שהצטמצם בשנים 1997-2003, שב לעלות. אי השוויון בשכר בישראל בולט גם בהשוואה בינלאומית (שקף 13), כאשר שכרו הממוצע (ברוטו) של עשירון השכר העליון הוא פי חמישה מזה של עשירון השכר התחתון—יחס גבוה מבכל מדינה אחרת ב-OECD.
לצד הירידה באי שוויון הכלכלי ב-15 השנים האחרונות, נרשמה דווקא עלייה באי השוויון בין המחוזות (או בין הפריפריה למרכז) עד שנת 2012 (שקף 14); מאז 2012  מסתמנת תפנית לכיוון של צמצום בהיבט זה של אי השוויון.
פערי השכר הגבוהים בשוק העבודה הישראלי, וגם הרמה הנמוכה והעלייה המתונה בפריון העבודה שעליהם דיברתי בהזדמנויות אחרות, קשורים קשר הדוק לרמת ההון האנושי של האוכלוסייה, כפי שהיא משתקפת במדדים שונים; הביצועים של מערכת החינוך ישפיעו על המגמות בתחום זה בעתיד, כאשר התלמידים של היום ישתלבו בשוק העבודה של מחר (שקף 15).
השאלות שעליהן נרצה להשיב הן:
q     האם מערכת החינוך משפרת את רמת המיומנויות הבסיסיות כדי לתמוך בעליית פריון העבודה?
q     האם מערכת החינוך של היום תצמצם את פערי המיומנויות ולכן את פערי השכר העתידיים?
q     האם מערכת ההכשרה המקצועית פועלת לצמצום פערי המיומנויות והשכר?
תוצאות מחקר TIMSS  שפורסמו אתמול, מצביעות על מגמות מדאיגות בתשובה לשאלות הללו (שקף 16); הישגיהם של תלמידי ישראל הם מהנמוכים במדינות ה-OECD  שנדגמו במחקר במתמטיקה ובמדעים. יתר על כן, גם הפערים אצלנו גבוהים במיוחד ; פיזור הציונים (פער הציונים בין אחוזון 95 ואחוזון 5) בקרב מדינות ה-OECD  שהשתתפו במדגם הוא מהגבוהים ביותר הן במדעים והן במתמטיקה.
ממצאים אלו עולים בקנה אחד עם תוצאות מבחני הפיזה שנערכו ב-2012 (ממצאים מ-2015 עתידים להתפרסם בקרוב), וגם הם מעלים תמונה מטרידה בהקשר זה (שקף 17); ההישגים של תלמידי ישראל בכל התחומים שנבחנו נמוכים מהממוצע באותם תחומים במדינות ה-OECD , וגם על פי מבחן זה הפערים אצלנו גבוהים. כך למשל, הפער בין תלמידים דוברי עברית ודוברי ערבית גבוה בכל התחומים; וגם לשאלת שוויון ההזדמנויות יש תשובה מדאיגה: הסיכוי של תלמיד מהרבע התחתון במדד הסוציו אקונומי להגיע להישגים ברבע העליון של ציוני המבחן נמוכים ביותר. כלומר, מערכת החינוך אינה פועלת ליצור העדפה מתקנת שתגביר את  שוויון ההזדמנויות.
ומה לגבי האוכלוסייה בגילאי העבודה או זו שבקרוב תהיה בגיל העבודה?
הממצאים של סקר PIAAC ביחס למיומנויות הבסיסיות מצביעים על חולשה של ישראל בהשוואה למדינות אחרות, הן במיומנויות הכמותיות, הן בקריאה וכתיבה, והן בפתרון בעיות בסביבה דיגיטלית (שקף 18). גם כאן, הפערים בין אוכלוסיות שונות בתוך החברה הישראלית גבוהים (שקף 19), ומה שמדאיג במיוחד הנה העלייה בפערים בקרב האוכלוסייה הצעירה לעומת האוכלוסייה המבוגרת, בה הפערים בין חרדים לבין יהודים לא חרדים נמוכים יותר (שקף 20). כלומר, צעירים מהמגזר החרדי מגיעים היום לשוק העבודה פחות מצוידים במיומנויות בסיסיות, מאשר החרדים שהגיעו לשוק העבודה בדורות הקודמים.
אז איך קרה שתלמידי ישראל, של היום, וגם בוגרי מערכת החינוך בשנים האחרונות, מתאפיינים ברמת מיומנויות בסיסיות ירודות? לפחות חלק מההסבר טמון בכך שההוצאה לתלמיד של מערכת החינוך בישראל נמוכה מאשר במרבית המדינות המפותחות (שקף 22), בפרט בתיכון וביסודי. את ההוצאה קל לנו למדוד; את היעילות היחסית ואת האיכות של תכני הלימוד יותר קשה להשוות. עם זאת, ברור שההיקף של תכנים טכנולוגיים במהלך לימודי התיכון, כמו גם ההכשרות הטכנולוגיות העל-תיכוניות,  אינם מספקים. חלק אחר מההסבר טמון בהוצאה הנמוכה על הכשרה מקצועית (שקף 23): בישראל, זו מסתכמת בכ-0.06% מהתמ"ג, לעומת 0.14% בממוצע ב-OECD. גם ההוצאוה על מדיניות פעילה בשוק העובדה באופן רחב יותר, נמוכה בהשוואה בינלאומית.
מה ניתן להסיק מדברים אלו (שקף 26)?
v     מדיניות הממשלה תמרצה כניסה לשוק העבודה ובכך תרמה לעלייה בשעורי התעסוקה בכל קבוצות האוכלוסייה, ולירידה באי השיוויון הכלכלי.
v     למדיניות הממשלה תרומה נמוכה יחסית להפחתת אי השוויון בהכנסה הפנייה  בשל מיסוי ישיר נמוך יחסית,  ובעיקר בשל קצבאות נמוכות.
v     מערכות החינוך וההכשרה המקצועית אינן מקנות במידה מספקת את המיומנויות הנדרשות להשתלבות מוצלחת של כל חלקי האוכלוסייה בשוק העבודה; מיומנויות אלו נמוכות בהשוואה בינלאומית למרות שפע יחסי בעובדים בעלי השכלה גבוהה
ומה צריך לעשות (שקף 27)?
v     יש לפעול להעלאת רמת מיומנויות היסוד של העובדים בישראל שתאפשר השתלבות בשוק עבודה משתנה; נדרש להגדיל את ההשקעה במערכת החינוך בדגש על הרחבת ההעדפה המתקנת; להגדיל את היקף התכנים הטכנולוגיים במערכת החינוך בכל הדרגים, כולל הנדסאים ומהנדסים.
v     יש להגדיל את ההשקעה הממשלתית בהכשרה באמצעות סבסוד תכניות ההכשרה; יש למדוד את האפקטיביות של תכניות ההכשרה ולעדכן אותן בהתאם ליעילותן ולממצאי המדידה.
v     הרחבת מס ההכנסה השלילי תשפר את מצב העובדים בעלי הכנסה נמוכה, מבלי לפגוע בתמריץ לעבוד.
v     השקעה בחינוך ובהכשרה למיצוי פוטנציאל ההון האנושי של האוכלוסייה בישראל הנה המפתח להגדלת הפריון והצמיחה בטווח הארוך באופן שמכליל את כלל האזרחים.
ונקודת אור לסיום: מחקר של ה-OECD  מצביע על הפוטנציאל העצום הגלום בשיפור התפוקות של מערכת החינוך הישראלית (שקף28 ): סימולציה שנערכה, גם אם היא טכנית למדי,  מצביעה על כך שאם נצליח לשפר את ההישגים של בעלי ההישגים הנמוכים במבחן הפיזה ולהעלותם להישגים סבירים (ציון של 420), התרומה לצמיחה השנתית תהיה כמעט חצי אחוז תוצר! יותר מאשר כמעט בכל מדינה אחרת. וכמובן ששינוי מסוג זה גם יתרום רבות לצמצום אי השוויון.
הדרך לצמיחה מכלילה ובת קיימא עוברת דרך שיפור משמעותי ברמת המיומנויות וצמצום הפערים בהון האנושי של האוכלוסייה בישראל. חשוב שנפעל בתחום זה כבר כעת, כדי לקצור את ההישגים בעתיד.