תקציב המדינה והממשלה הרחבה

תקציר:

בשנת 2003 נותר גירעון הממשלה הרחבה ברמה של יותר מחמישה אחוזי תוצר - זו השנה השנייה ברציפות -  והחוב הציבורי (ברוטו) עלה ל-107 אחוזי תוצר. הגירעון בתקציב הממשלה גדל השנה בשיעור ניכר והגיע ל-5.6 אחוזי תוצר - השיעור הגבוה ביותר מאז תכנית הייצוב של אמצע שנות השמונים וחריגה של 2.6 אחוזי תוצר מהיעד. עם זאת, הנתון השנתי מסתיר את השינוי החד שחל בגירעון במהלך השנה, בזכות הפעלתה של "התכנית להבראת כלכלת ישראל" - ירידה מרמה של שבעה אחוזי תוצר במחצית הראשונה של השנה לפחות מארבעה אחוזי תוצר במחצית השנייה. כיוון שהפחתת הגירעון בתכנית התבססה בעיקר על הקטנת הוצאות, ירדה השנה ההוצאה הציבורית, לאחר שנים של גידול מהיר ובלימה חלקית אשתקד. כך, בניגוד לשנתיים הקודמות, גידולו של הגירעון השנה נבע מירידה בהכנסות הממשלה - בפרט ירידה חדה בהכנסות ממסים - ולא מעלייה בהוצאות. לאמינות של המדיניות הפיסקלית סייעו השנה גם תוצאות המלחמה בעיראק, המפחיתות את הנטל הביטחוני הצפוי בטווח הארוך, וקבלת הערבויות מממשלת ארצות הברית, שהרחיקה את הסכנה של משבר מימוני בטווח הקצר.

הגירעון חזר לרמות גבוהות, זמן קצר בלבד לאחר התכנית "חומת מגן כלכלית" של אמצע 2002, משום שהתקציב התבסס, שוב, על הנחות אופטימיות מדי. לפיכך, ועל רקע ההתקדמות לקראת המלחמה בעיראק, פיחות השקל ועליית הריבית על החוב הממשלתי לרמות הגבוהות ששררו באמצע 2002 - נדרשה תכנית כלכלית נוספת. "התכנית להבראת המשק" הצליחה להחזיר את האמינות למדיניות הפיסקלית מפני שהצעדים המיידיים להפחתת הגירעון שנכללו בה היו ברובם בעלי אופי פרמננטי, ונוסף עליהם ננקטו צעדים במטרה להמשיך ולהפחית את הוצאות הממשלה בשנים הבאות, וטופלו נושאים מבניים - כגון הסדרי הפנסיה, גיל הפרישה במשק ומבנה הקצבאות של הביטוח הלאומי. לאמינות זו תרמה גם ההצלחה לעגן את מרבית הצעדים המרכזיים בהסכמים עם ההסתדרות (אמנם לאחר מאבק ארוך). עם זאת דרך אישורה של התכנית - ושל חלק מהצעדים הנוספים שאושרו במקביל לתקציב 2004 - עוררה מחלוקת ציבורית קשה, הן בשל השימוש (והאיום בשימוש) בחקיקה כדי לשנות הסכמים קיימים והן בשל הדיון החפוז בחלק מהנושאים המבניים שנכללו בתכנית.

נוסף על תרומתה של התכנית הכלכלית ליציבות הפיננסית, הרכבה - ובפרט המשקל המכריע של הפחתת ההוצאות בהקטנת הגירעון והניסיון להימנע מפגיעה בהשקעות בתשתית - תומך בצמיחה בת-קיימא של המשק, כאשר ההתפתחויות בכלכלה העולמית והמצב הביטחוני יאפשרו זאת. ואולם, יישומה של התכנית דורש מחויבות מתמשכת של הממשלה לביצועה, תנאי שלא התקיים בעבר. יתר על כן, בעת אישורה של התכנית נותר הגירעון הצפוי לשנים הקרובות גבוה מיעדי הממשלה, והחוב הציבורי היה צפוי להמשיך ולגדול, גם בהנחה שהתכנית תיושם במלואה. בשל כך, וכיוון שרמות ההוצאה הציבורית והגירעון בישראל עדיין גבוהות מאוד בהשוואה בין-לאומית, נדרשה התאמה תקציבית גדולה נוספת בתקציב 2004 - לצד העלאה משמעותית של יעד הגירעון - ותידרש כנראה התאמה גדולה גם בתקציב 2005. התאמות חוזרות ונשנות אלה גובות מהמשק מחיר כבד - בחוסר היציבות המוסדית שהן כופות, בפגיעתן בתכנון של פעילות הגופים המתוקצבים ובסכסוכי עבודה. על הפגיעה הוסיפו ניסיונות לקיצוצים אגרסיביים מדי בחלק מהתחומים - למשל במענקי האיזון לרשויות המקומיות - דבר שדרש התאמות תקציביות נוספות מייד לאחר אישור התקציב. מכלול הצעדים התקציביים שהופעלו בשנתיים האחרונות גם שינה את הרכב ההוצאות בכיוון שתומך פחות בצמצום אי-השוויון. בעוד שמידת אי-השוויון המקובלת היא שאלה של העדפה חברתית פוליטית, חשוב שהממשלה תגבש בהקדם צעדי מדיניות אשר ימנעו פגיעה חריפה מדי באותם פרטים שאינם מסוגלים לעבוד, בפרט בתחומי החינוך והבריאות; זאת כדי למנוע פגיעה במוביליות החברתית ובפוטנציאל ההשתכרות של אותם אנשים וילדיהם, וכתוצאה מכך גם ביכולתו של המשק למצות את פוטנציאל הצמיחה שלו.

בשנתיים האחרונות (כולל תחילת 2004) נעשו שינויים רחבי היקף בשיעורי המס בישראל: ב-2002  ו-2003 הועלו שיעורי המס, ואילו ב-2004 הם הופחתו. התאמות אלה הגדילו את נטל המס העקיף, בעיקר בשל העלאת המסים על דלקים וסיגריות. נטל המס הישיר כמעט לא השתנה, אך בהרכבו חל שינוי ניכר; שיעורי המס הכלליים על השכר הופחתו, ובמקביל בוטלו פטורים - בפרט הטבות אזוריות - ומוסו הכנסות משקי הבית מהון. יישום מלא של הרפורמה במס ההכנסה, המתוכנן לשנת 2006, יצמצם את מרבית הפער בין ישראל למדינות המפותחות בשיעורי המס על ההכנסות מעבודה של שלושת העשירונים העליונים. במקביל, המיסוי על הכנסות משקי הבית מהון מצמצם את אחד הפערים הבולטים במבנה מערכת המס בין ישראל למדינות המפותחות.

תקציב המדינה והממשלה הרחבה - הקובץ במלואו