מכתב הנגיד

 

ח' בניסן התשס"ד
30 במארס 2004

 

לכבוד
הממשלה וועדת הכספים של הכנסת
ירושלים

הריני מתכבד להגיש בזה את הדין וחשבון של בנק ישראל לשנת 2003, לפי סעיף 59 לחוק בנק ישראל, התשי"ד-1954. בדוח שישה חלקים, שהוכנו במחלקות המחקר, המוניטרית, מטבע חוץ, פעילות המשק במטבע חוץ והחשבות. כן נכלל בו נספח סטטיסטי על גבי תקליטור, ובו מידע וניתוח המתבססים על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועל נתונים מוניטריים ונתונים על הפעילות במטבע חוץ, הנאספים בבנק ישראל.
במהלך 2003 חלה תפנית חיובית בפעילות הכלכלית: התוצר והתוצר העסקי עלו, לאחר ירידות בשנתיים הקודמות. ההתאוששות הובלה על ידי גידול היצוא, ובמידה פחותה על ידי גידול הצריכה הפרטית. התפנית הושפעה מההתאוששות בכלכלה העולמית ומשיפור מסוים במצב הביטחוני, ונתמכה על ידי שינוי מתואם בתמהיל המדיניות - ריסון פיסקלי והורדה הדרגתית של הריבית על ידי בנק ישראל. עם זאת נמשכה השנה הירידה של התוצר לנפש ועלה שיעור האבטלה. מדד המחירים לצרכן ירד במהלך 2003 ב-1.9 אחוזים, מתחת ליעד יציבות המחירים - התפתחות שהושפעה מייסוף השקל ביחס לדולר ומהמיתון במשק.
בהתפתחויות הכלכליות ניכר הבדל בין המצב בתחילת השנה לבין ההמשך. עד חודש מארס שררה אי-ודאות לגבי מחויבות הממשלה ליעדי הגירעון, שחברה אל אי-ודאות ביטחונית-מדינית ואל אי-ודאות לגבי תוצאות המלחמה בעיראק. זאת בהמשך למגמות השליליות של השנתיים הקודמות - ובהן עלייה תלולה של משקל החוב הציבורי בתוצר, העלאת שיעור המס הסטטוטורי, וכן ריבית גבוהה יחסית, שנועדה להחזיר את יציבות המחירים, תוך שמירה על היציבות הפיננסית. החל ממארס, בעקבות פרסום ה"תכנית להבראת המשק", שנועדה להוריד את הגירעון התקציבי באמצעות קיצוץ בהוצאה השוטפת, אישור הערבויות מארה"ב, חידוש זמני של התהליך המדיני, ולאחר מכן סיומה המהיר של המלחמה בעיראק - פחתה אי-הוודאות במידה ניכרת. השיפור הביא לירידה חדה בפרמיית הסיכון של המשק, והתבטא בכל האינדיקטורים המוניטריים המרכזיים - בירידה של הציפיות לאינפלציה ושל עקומי התשואות הנומינליים והריאליים. על רקע זה ובסיוען של התפתחויות חיוביות במשקי המערב, התאפשרה הורדה הדרגתית ומתמשכת של ריבית בנק ישראל. התמהיל המוצלח של המדיניות הכלכלית תרם רבות לשינוי הציפיות של הפירמות, ואלה, יחד עם ההתאוששות בבורסות בעולם, הביאו לעלייה חדה של שערי המניות, שתמכה בהתאוששות הצריכה הפרטית במחצית השנייה של השנה. ירידת הריביות הריאליות, הארוכות והקצרות, תמכה גם בהתייצבות ההשקעה במהלך השנה.
שיעור התעסוקה התייצב ב-2003, ואף על פי כן הוסיף ועלה השנה שיעור האבטלה, עד ל-10.7 אחוזים, בממוצע, מכוח העבודה. העלייה המתונה יחסית של שיעור האבטלה במהלך השנה, למרות גידולו המתון של הביקוש לעבודה, נבעה, בין השאר, מהמהלך הנחוש של צמצום מספר העובדים הזרים, אשר, לראשונה לאחר שנים רבות, איפשר החלפת עובדים זרים בישראלים, במיוחד בענף הבנייה. השנה, לאחר תקופה ארוכה שבה תפחה התעסוקה במגזר הציבורי, הואטה התרחבותה מאוד, ועיקר גידולה של התעסוקה התרכז במגזר העסקי.  
היעד המרכזי של המדיניות המקרו-כלכלית בשנים הבאות הוא למצות את פוטנציאל הצמיחה של המשק באמצעות המגזר העסקי. כדי לחזור לצמיחה בת-קיימא מן ההכרח להבטיח שמירה על יציבות המחירים, ירידה מתמשכת של משקל החוב הציבורי בתוצר ויציבות בחשבון השוטף של מאזן התשלומים. המסגרת המקרו-כלכלית שתתמוך בתנאים אלה היא תמהיל של חזרה לתוואים פוחתים של החוב והגירעון הציבוריים, שווקים פיננסיים פתוחים, וריבית מוניטרית בשיעור הנמוך ביותר המתיישב עם יציבות מחירים. תמהיל כזה יתמוך גם ברמה נמוכה של שיעורי הריבית לטווח ארוך, ובכך יסייע בהגדלת ההשקעות.
ממשלת ישראל החליטה לאמץ יעד גירעון של 4 אחוזי תמ"ג ל-2004, ולשנים 2005 עד 2010 נקבע הרכב יעדים חדש, שלפיו ההוצאה הציבורית תגדל באחוז אחד לכל היותר מדי שנה, ותקרת גירעון של 3 אחוזי תמ"ג. על פי הערכה מעודכנת נראה כי הגירעון ב-2004 צפוי להיות בקרבת יעד הגירעון - וזאת כאשר הרזרבה התקציבית, כולל זו שנועדה למקרה של זעזועים מקרו-כלכליים, כבר מחויבת במלואה. שאלה חשובה העולה לעתים קרובות היא אם רצוי להמשיך ולהפחית מסים כדי להמריץ את הביקוש ואת ההיצע במשק. חשוב לזכור כי ב-2003 נעשתה כברת דרך להחזרת האמון במדיניות הפיסקלית, באמצעות התכנית להבראת המשק. הפחתות מיסוי, היכולות להעמיד בספק את עמידתה של הממשלה ביעד הגירעון שקבעה, עלולות לפגוע באמינותה, וזאת בייחוד על רקע הסטיות החוזרות ונשנות מיעדי הגירעון של השנים הקודמות, תוצאת תחזית הכנסות לא מציאותית. משום כך, ומשום שנטל המיסוי הכולל בישראל לא חורג מן המקובל במדינות מפותחות רבות, ראוי להימנע בעתיד הקרוב מהורדות של שיעורי המס - העלולות להעמיד בספק את היכולת לצמצם את נטל החוב ואת תשלומי הריבית של הממשלה - ויחד עם זאת, כאשר הדבר יהיה אפשרי, לשים דגש על שיפור הרכב ההכנסות ממסים. לנוכח שיעור החוב הציבורי בתוצר, המגיע לרמה גבוהה בפרספקטיבה בין-לאומית, עדיף להקנות משקל משמעותי יותר ליעד של הורדת החוב בטווח הביניים.
מעבר לכך, חשוב שהממשלה תתאים את תכנית ההוצאות בתקציבה כך שיתאפשר לה לעמוד ביעד שהציבה לעצמה - הגבלת הגידול של סך ההוצאה לאחוז אחד בשנה. בהקשר זה חשוב להחזיר לסדר היום את השאיפה להתייעלות בתחום התעסוקה במגזר הציבורי. המאמצים לריסון פיסקלי התבססו עד כה על ירידה בשכר, אך זאת ללא החלטות משמעותיות לגבי מספר המועסקים בשירות הציבורי בטווח הארוך. מהלך מתוכנן ומוסכם עם ארגוני העובדים, הנפרס על שנים רבות, עשוי לתרום להתייעלות, תוך מזעור הפגיעה בשירותים הציבוריים.
ההשקעה בתשתית המשקית הייתה במשך שנים רבות מועטה מדי. כדי לסגור את הפער ברמת התשתיות יחסית למדינות המערב ולהאיץ את צמיחת המשק יש להשקיע כ-20 מיליארדי ש\'\'ח מדי שנה בחמש השנים הבאות - כמחצית מסכום זה בתחבורה היבשתית. מרבית הפרויקטים אמורים להתבצע על ידי חברות ממשלתיות ופרטיות, ומיעוטם - במימון תקציבי. בשנים האחרונות ניכרת תזוזה בחלק מהפרויקטים להסעה המונית - אולם לא כולם מתקדמים בקצב הנדרש, והדבר עלול להיות למכשול בעת החזרה לצמיחה בת-קיימא. לפיכך מומלץ למנות ישות מיוחדת לנושא זה -  ועדת שרים לענייני תשתית - שתקבע את סדר העדיפויות בין הפרויקטים, תיטול אחריות כוללת ליישום התכנית, תסיר חסמים בעת הביצוע ותנהל מעקב מתמיד אחריו. כן מומלץ לקבוע, בעת הכנת התקציב, ישיבת ממשלה מיוחדת, שבה הגופים המבצעים בתחומי הכבישים, הרכבות, המים, החשמל, הגז ותחומי התשתית האחרים יידרשו לדווח על התקדמות הפרויקטים. רצוי גם כי יוגשו דוחות התקדמות רבעוניים לממשלה ולציבור על מכלול ההשקעות בתשתית. בתחומים רבים במשק - בהם החשמל, הנמלים, שירותי המטען בנתב"ג, שירותי האוטובוסים וזיקוק הדלק - רמת התחרות נמוכה מאוד; חשוב לקדם את השינויים המבניים המיועדים להגביר את התחרותיות במשק.
בתחום החברתי חשוב שהממשלה תמשיך את מהלך המדיניות שנועד להגדיל את שיעור התעסוקה כדי לקרבו לממוצע המקובל בעולם. מהלך זה כלל עד כה צמצום של מספר העובדים הזרים וקיצוץ בתשלומי ההעברה. יש לייקר את עלות העסקתם של העובדים הזרים, מדיניות שתביא להמשך הירידה של מספרם. חשוב להשלים צעדים אלה בצעדי מדיניות שיתמרצו כניסה של בעלי הכנסה נמוכה לשוק העבודה. מומלץ שצעדים אלה יכללו רפורמה בתשלומי ההעברה, ובמסגרתה הנהגת מערכת מס הכנסה שלילי וסבסוד שירותים תומכי עבודה - כגון הסעות לעבודה וטיפול בילדים - וכן פנסיה תעסוקתית חובה בתנאי שוק. כן ראוי לשפר ולייעל את מערך ההכשרה וההשמה בעבודה. נדרשים גם שינויים נוספים שיגדילו את יכולת הפרטים להשתתף בשוק העבודה, וביניהם ייעול ושיפור של החינוך תוך דגש על האוכלוסיות החלשות.
בעיית העוני החריפה בשנים האחרונות; על הממשלה לקבוע יעדים ארוכי טווח להפחתת העוני, כפי שנהוג במדינות המפותחות. חשוב גם ליצור מנגנונים שיבחינו בין פרטים המסוגלים להשתלב בשוק העבודה לבין אלה שאינם מסוגלים לכך, כדי שיובטח כי תשלומי ההעברה יופנו בעיקר לאחרונים. במסגרת זו חשוב להביא לשיפור במבחני ההכנסה כך שהם יקיפו את כל רכיבי ההכנסה, ובכלל זה זקיפת שירותי דיור.
כללו של דבר: כדי להאיץ את קצב הצמיחה ולהעלותו על בסיס מתמשך, על הממשלה לפעול על פי יעדים לאומיים ארוכי טווח בתחומים של מצרפי התקציב והחוב, ההשקעות בתשתית, שיפור המבנה התחרותי של המשק, הגדלת שיעור התעסוקה וצמצום ממדי העוני - כל זאת תוך שמירה על יציבות המחירים והיציבות הפיננסית. מדיניות זו תאפשר את מיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק והגדלת הלכידות החברתית.
בכבוד רב, 
דוד קליין
נגיד בנק ישראל
 
 
לדוח בנק ישראל - 2003, הקש כאן