מערכת הבנקאות בישראל, סקירה שנתית 2007

09/07/2008 |  בנק ישראל
הקדמת המפקח על הבנקים, רוני חזקיהו


בשנה השישים ואחת לקיומה מתברכת מדינת ישראל במערכת בנקאות חסונה, יציבה ורווחית. תנאי הרקע המקרו-כלכליים החיוביים שבהם פעלו התאגידים הבנקאיים בשנים האחרונות ניכרו היטב בביצועיהם, בתוצאותיהם העסקיות ובחשיפתם לסיכון.
בשנת 2007 נמשכו ההתפתחויות החיוביות במשק הישראלי. צמיחתו המהירה של התוצר העסקי יחד עם השגשוג בשוק ההון המקומי השתקפו בביצועיה של מערכת הבנקאות: יחס הלימות ההון עלה, השתפרה איכות האשראי, וגדלו הרווחים.
הזעזועים שפקדו את השווקים הפיננסיים הגלובליים והמקומיים בסוף שנת 2007 לא פסחו על מערכת הבנקאות הישראלית, וזאת בעיקר עקב החזקותיה באיגרות חוב המגובות בנכסים. ואולם השפעה זו היא נמוכה יחסית, ואין בה כדי לסכן את יציבות המערכת. עם זאת, אירועים אלו הם סימן להאטה אשר צפויה במשק העולמי, ועלולה לגלוש גם לישראל.
במסגרת הפיקוח השוטף על התאגידים הבנקאיים, ועוד לפני פרוץ המשבר, נקט הפיקוח על הבנקים שורה של פעולות פיקוחיות שמטרתן לשמור על יציבות המערכת הבנקאית: כחלק ממהלך של שיפור ניהול הסיכון והפיקוח על הסיכון הכרזתי, עם כניסתי לתפקיד, בתחילת שנת 2007, על אימוץ המלצות "באזל II" בישראל עד סוף שנת 2009, הן במערכת הבנקאות והן בפיקוח על הבנקים. מהלך זה יתאים את המערכת הישראלית לתקנים בנקאיים בין-לאומיים מתקדמים ועתיד לשדרג את מערך ניהול הסיכונים, הבקרות והמימשל התאגידי בבנקים. הטמעת "באזל II" בישראל כוללת, בין השאר, מעבר לניהול ממוקד-סיכון, שינוי התפיסה הניהולית-ארגונית והתייחסות לסיכונים שלא טופלו בעבר (כגון הסיכון התפעולי וסיכון הנזילות). במקביל נערך הפיקוח על הבנקים להתאמה של דרכי עבודתו לשינויים בסביבת ניהול הסיכונים ולמעבר אל מתכונת פיקוח מוכוון-סיכון. היערכות זו כוללת מעבר למבנה ארגוני חדש של הפיקוח על הבנקים, וכן הטמעת תהליכים, בקרות ונהלים העומדים בתקנים הבין-לאומיים המתקדמים ביותר.
כמהלך משלים להוראתי בדבר אימוץ "באזל II" הבהרתי לתאגידים הבנקאיים כי ראוי שיאמצו מיתווה עולה של הלימות הון, אשר יוביל אותם עד סוף שנת 2009 ליחס הון של 12% לפחות. הלימות הון כזאת, המקובלת במדינות המפותחות בעולם, תחזק את יכולתם לעמוד בפני שינויים לא-צפויים שמקורם בהתממשות סיכונים. המערכת הבנקאית קיבלה על עצמה עמידה ביעד הון זה, מתוך הכרה בחשיבותה של הלימות ההון, בעיקר בעתות גאות, שאחריהן צפויה ירידה במחזורי העסקים. שילוב גורמים אלו הביא, על אף השלכות המשבר, לגידול של יחס הלימות ההון בחמש הקבוצות הבנקאיות, והוא עמד בסוף 2007 על כ-11%, רמתו הגבוהה ביותר בעשור האחרון.
מגמת הירידה בסיכון האשראי הכולל, שהחלה עוד בשנת 2005, נמשכה השנה. ירידה זו מקורה בשיפור איכות תיק האשראי, על אף הרעה במדדי היקף האשראי וריכוזיותו. בסוף שנת 2007, על רקע התנודתיות בשווקים הפיננסיים ועליית פרמיית הסיכון על האג"ח הקונצרניות, גדלה חשיפתם של הבנקים לסיכון אשראי ולסיכון שוק. המערכת הבנקאית התמודדה עם תמורות אלו תחילה באמצעות הגדלת כרית הביטחון ההונית, ובעיקר ההון הראשוני, ובהמשך על ידי אימוץ שיטות עדכניות לניהול הסיכונים. באפריל 2008 הנחיתי את "בנק הפועלים" להכפיל את ההון המוקצה בגין החזקותיו באג"ח מגובות-נכסים לצורך חישוב יחס ההון לרכיבי הסיכון, בגלל הסיכון הגבוה הגלום בהחזקות אלו. בעקבות ההפסדים הגבוהים בניירות ערך מסוג זה בחרה קבוצת "בנק הפועלים" במאי 2008 לממש את תיק ההחזקות בניירות הערך האלה. פעולות אלו הותירו את מערכת הבנקאות, עד אמצע 2008, עם חשיפה נמוכה משמעותית למשבר הסאב-פריים וחיזקו אותה לקראת ההאטה הצפויה בפעילות הריאלית.
הרווח הנקי של חמש הקבוצות הבנקאיות גדל במהלך 2007, וזאת על אף הפסדים בגין החזקות באג"ח מגובות-נכסים. התרחבות הפעילות הבנקאית והשיפור באיכות האשראי הביאו לגידול הרווח מפעולות מימון ולהקטנת ההפרשות לחובות מסופקים. רווחיות המערכת, הנמדדת על פי התשואה להון, ירדה השנה בהשוואה לאשתקד, אך עיקר הירידה מקורו ברווחי ההון הגבוהים שנזקפו לזכות הבנקים בשנה הקודמת בגין מכירת הבעלות וזכויות הניהול של קופות הגמל וקרנות הנאמנות במסגרת "רפורמת בכר".
לצד תוצאות אלה היינו עדים השנה להמשך תהליך הקטנת התיווך הבנקאי הקלסי. חלקם של הבנקים בסך כל האשראי ותחליפיו ירד, בעיקר לטובת פירמות עסקיות שהנפיקו אג"ח בבורסה. במקביל ירד משקלם של פיקדונות הציבור בבנקים ביחס לשאר הרכיבים בתיק הנכסים הפיננסיים של הציבור. יחד עם זאת הביאה הצמיחה המהירה של התוצר העסקי לעלייה משמעותית של הביקוש המקומי לאשראי ולמקורות מימון. ביקושים אלו אמנם הופנו ברובם לגופים חוץ-בנקאיים, אך גדלו גם הביקושים לאשראי בנקאי, ויתרתו גדלה השנה.
בשנים האחרונות, בד בבד עם המשך התהליך של הקטנת התיווך הבנקאי הקלסי, גדלה מעורבותה של המערכת הבנקאית בישראל בשווקים בחו"ל. מעורבות זו מצאה ביטוי ברכישת בנקים מקומיים בשווקים מתפתחים, בהפקדות והשקעות במוסדות פיננסיים בחו"ל ובהשקעות אחרות. ההתרחבות לחו"ל באה לגוון את מקורות הרווח, לפזר סיכונים ולהשיג תשואה גבוהה, אך גם טומנת בחובה סיכונים שונים. כן נפתחו בישראל בשנה ומחצית השנה האחרונות שני סניפים של בנקים זרים, שהתווספו על שני סניפים זרים ותיקים. מגמה זו של פעילות חוצה גבולות מחייבת הן את התאגידים הבנקאיים והן את הפיקוח על הבנקים בהפניית משאבים ותשומת לב מיוחדת.
בשנת 2007, לנוכח המגמה השלטת בשנים האחרונות למיזוג פעילות הבנקים למשכנתאות בפעילות המסחרית של בנקי האם שלהם, אנו עדים להמשך הצעדים המבניים לצמצום רמת הריכוזיות תוך שיפור התחרותיות במערכת הבנקאית. במסגרת זו הועברה הבעלות על הבנקים הייעודיים "מסד", "יהב" ו"אוצר החייל" מ"בנק הפועלים" ל"בנקים בינוניים". כן ממשיך הפיקוח על הבנקים לבחון ולקדם רעיונות שונים במטרה להגביר את התחרות בענף, בייחוד במגזר משקי הבית. בין הצעדים שננקטו: ניסיונות לקדם כניסה של בנק זר שיפעל מול לקוחות קמעוניים, קידום הקמתו של בנק אינטרנטי, הפרטת בנק הדואר וקידום הפצתן של קרנות נאמנות באינטרנט. למרות התפתחויות אלו רמת הריכוזיות במערכת הבנקאית עדיין גבוהה בהשוואה לרמתה בעולם המערבי, והתחרותיות בה נמוכה יחסית. המענה לכך נמצא בהמשך פיתוח השוק הפיננסי החוץ-בנקאי, לרבות פיתוח שוק הון משוכלל והסדרת הפעילות במכשירים פיננסיים מורכבים. התפתחויות אלו צריכות להיות מלוות בהתמודדות עם הסיכונים הכרוכים בהן ובהסדרת הפיקוח על שווקים אלו.
כחלק מעידוד התחרותיות במערכת הבנקאית פעלתי לקידום החוק להגברת הפיקוח על העמלות. החוק, שנכנס לתוקפו ביום 1 ביולי 2008, מקנה לבנק ישראל ולפיקוח על הבנקים סמכויות לפקח בדרכים שונות על מחירי השירותים הבנקאיים. במסגרת החוק גיבש הפיקוח על הבנקים רשימה מצומצמת, אחידה וברורה של שירותים בנקאיים שבעדם יהיו התאגידים הבנקאיים רשאים לגבות עמלות. כמו כן ישופרו הגילוי הנאות והשקיפות ללקוחות, ותגבר יכולתם של הלקוחות להשוות את מחירי השירותים הבנקאיים בבנקים השונים. יישום החוק צפוי להביא להגברת התחרות בין הבנקים במגזר הקמעוני, להורדת המחיר הממוצע של השירותים הבנקאיים ולשיפור רווחת הציבור.
השנה התמודד הפיקוח על הבנקים גם עם קריסתה של חברת הבנייה "חפציבה". ריכוז המידע מרוכשי הדירות ומהבנקים בתוך פרק זמן קצר איפשר לנו לקבל תמונת מצב מהימנה של המקרה. הפיקוח נרתם מייד לטיפול בעניינם של רוכשי הדירות, הנפגעים העיקריים של הפרשה, ובשלב השני בחן דרכים למניעת מקרים דומים. כחלק מתהליך הפקת הלקחים פרסמתי הוראת ניהול בנקאי תקין, המסדירה את דרך התשלום של רוכשי דירות לחשבון הליווי הפיננסי ומבטיחה את כספם. האחריות של הפיקוח על הבנקים ליציבות המערכת הבנקאית, תוך בחינת חשיפתה לכשל החברה והמחויבות כלפי רוכשי הדירות מתוקף תפקידו של הפיקוח לשמירת ההוגנות של הבנקים כלפי לקוחותיהם - שתי אלה הכתיבו את הסעד ללקוחות ותיקון מהיר ויסודי של הליקויים.

רוני חזקיהו
המפקח על הבנקים


תוכן העניינים והקדמת המפקח על הבנקים
קובץ PDF ()

פרק א': ההתפתחויות בפעילות מערכת הבנקאות בישראל
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()

פרק ב': התוצאות העסקיות של חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()

פרק ג': הסיכונים והלימות ההון
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()

פרק ד': פעילות הפיקוח על הבנקים
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()