מערכת הבנקאות בישראל, סקירה שנתית 2008

18/08/2009 |  בנק ישראל
הקדמת המפקח על הבנקים, רוני חזקיהו


בשנת 2008 התמודדה מערכת הבנקאות העולמית עם אחד המשברים הפיננסיים החמורים בעידן המודרני. המשבר הפיננסי, שהחל כמשבר במשכנתאות ה"סאב פריים" בארה"ב, התגלגל למשבר פיננסי כלל-עולמי בעל השפעות מרחיקות לכת על המוסדות הפיננסיים, בהם המוסדות הגדולים בעולם, וכן על משקיהן של מדינות רבות.
המשבר החמור בשוקי האשראי והמחסור החריף בנזילות בעולם הביאו להתעצמותו של המשבר הפיננסי העולמי לקראת ספטמבר 2008, והתפתחות זו, יחד עם חלחולו של המשבר לפעילות הריאלית, ניכרו היטב במדדים הכלכליים של המשק הישראלי.
יחסית למערכות בנקאות אחרות בעולם הפגינה מערכת הבנקאות הישראלית בשנה קשה זו עמידות טובה לטלטלות בשווקים הפיננסיים העולמיים, וכן להשלכותיהן הריאליות. יציבותה של המערכת הבנקאית מילאה תפקיד מכריע בשמירה על חוסנו של המשק הישראלי בעת הזאת.
אף על פי כן הושפעו הביצועים והתוצאות העסקיות של חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות מהחשיפה למוסדות פיננסיים זרים, שהיו במוקד המשבר, מירידת ערך של נכסים ומפגיעה בכושר ההחזר של חלק מהלווים. כך, בניגוד לרמות הגבוהות של הרווח והרווחיות בשנים הקודמות, הציגו הבנקים השנה רווח ורווחיות נמוכים מאוד.
את איתנותה של המערכת הבנקאית בישראל ועמידותה לזעזועי המשבר ניתן לייחס להתפתחויות החיוביות במשק הישראלי בשנים הקודמות, לשמרנות יחסית בפעילותה של המערכת, לאמון הציבור בה ולפיקוח ההדוק המושת עליה.
עוד לפני פרוץ המשבר הבהרתי לתאגידים הבנקאיים כי ראוי שיאמצו מיתווה עולה של הלימות הון, אשר יוביל אותם עד סוף שנת 2009 ליחס הון 12% לפחות. המערכת הבנקאית קיבלה על עצמה עמידה ביעד זה, תחילה מתוך הכרה בחשיבותה של מדיניות הון זהירה, ובהמשך - על רקע לקחים ראשונים מהמשבר העולמי. מדיניות הון זו - שהתוויתי, כדי לחזק את איתנותם ועמידותם של התאגידים הבנקאיים למקרה של התממשות סיכונים ושינויים לא-צפויים בסביבתם העסקית - הציבה את מערכת הבנקאות בסוף שנת 2008, על אף השלכות המשבר, ביחס הלימות הון של כ-11.2%, היחס הגבוה ביותר שנרשם בה מאז 1992.
יחד עם זאת, הלימות ההון של המערכת הבנקאית בישראל עדיין נמוכה בהשוואה למדינות מערביות אחרות, הפועלות גם הן, לנוכח המשבר, לחיזוק הלימות ההון במערכות הבנקאות שלהן. על כן ימשיך הפיקוח על הבנקים לפעול לחיזוק הלימות ההון - בעיקר לגידולו של ההון הראשוני, שהוא נדבך מרכזי בשמירת יציבותה של המערכת הבנקאית והמשק הישראלי כולו.
המשבר הפיננסי הביא לעצירה כמעט מלאה של הגיוסים בשוק ההון הישראלי, ובכך - ל"ייבוש" מקורות האשראי החוץ-בנקאי בארץ. התפתחות זו הגבירה את מרכזיותה של המערכת הבנקאית במשק, בניגוד למגמה של השנים האחרונות. בשנת 2008 הגדילו הבנקים את סך האשראי המאזני לציבור בשיעור משמעותי של כ-10%. יחד עם זאת ניכרה השפעתה של המדיניות המוניטרית שנקט בנק ישראל על פער הריביות הכולל. זה ירד השנה מעט על אף העלייה ברמת הסיכונים, שהתבטאה, בין היתר, בירידת האיכות של תיק האשראי הבנקאי.
אין ספק שהמערכת הבנקאית אינה יכולה לספק לבדה את מלוא הביקושים לאשראי. על כן יש לפעול לחיזוק שוק האשראי החוץ-בנקאי, בד בבד עם המשך השמירה על איתנות הבנקים. שילוב שני האפיקים האלה ישפר את יכולת העמידה של המשק הישראלי בתקופה זו של האטה בפעילות הריאלית.
התמורות בכלכלה העולמית הדגישו את הצורך בהידוק הפיקוח השוטף על התאגידים הבנקאיים והמעקב אחר ההתפתחויות בהם, תוך התעדכנות יומיומית בנעשה בעולם. המבנה הריכוזי של מערכת הבנקאות הישראלית, שבה כל אחת מחמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות היא נתח משמעותי, הכתיב פעילות פיקוח אינטנסיבית. פעילות זו כיוונה את התאגידים הבנקאיים לבחינת היעדים שהציבו בתוכניותיהם האסטרטגיות ארוכות הטווח, לבדיקת המדיניות של ניהול הסיכונים, ובפרט לשמרנות בניהול סיכון הנזילות, וכן לחיזוק מנגנוני השליטה, הניהול, הביקורת והבקרה.
השנה התמקד הפיקוח על הבנקים בעיקר בבחינת פעילותם של התאגידים הבנקאיים בחו"ל, ונקט צעדים להקטנת חשיפתם למוקדי הסיכון העיקריים שזוהו. מעורבותה של המערכת הבנקאית הישראלית בשוקי חו"ל - שהתבטאה בשנים קודמות ברכישת בנקים מקומיים בשווקים מתפתחים, בהפקדות והשקעות במוסדות פיננסיים בחו"ל ובהשקעות אחרות - כרוכה בסיכונים, ואלה גברו השנה בגלל המשבר. לפיכך הגביר הפיקוח על הבנקים את השקיפות והגילוי הנדרשים בנושא זה בדוחות הכספיים של הבנקים, הרחיב את הדרישה לדיווחי הבנקים על חשיפותיהם למוסדות פיננסיים זרים וחייב אותם למפות חשיפות אחרות הקשורות במישרין או בעקיפין למשבר.
לצד פעולות אלו המשכנו לקדם את יישום עקרונות באזל II בישראל הן במערכת הבנקאות והן בפיקוח על הבנקים, וזאת בהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו עם כניסתי לתפקיד. מהלך זה מלווה בשדרוג של מערך ניהול הסיכונים, הבקרות והממשל התאגידי בבנקים ובהטמעת תהליכי פיקוח מוכוון-סיכון בפיקוח על הבנקים.
כחלק מהיערכות זו פרסמתי ביום 31.12.08 את "הוראת השעה של באזל II - מסגרת עבודה למדידה והלימות הון", שנועדה ליישום מסוף שנת 2009. הפיקוח על הבנקים מלווה מקרוב את תהליך היישום במטרה לשדרג את מערכת הבנקאות הישראלית ולהתאים אותה לתקנים בין-לאומיים - מהלך שיסייע גם לקבלתה של ישראל כחברה בארגון המדינות המפותחות (OECD).
הפיקוח על הבנקים חותר להנהגת עקרונות של ממשל תאגידי הולם בתאגידים הבנקאיים, כחלק מאימוץ הנדבך השני של באזל II והטמעת תקנים בין-לאומיים מקובלים אחרים. להקפדה על עקרונות אלו אנו מייחסים חשיבות עליונה - מפני תפקידם המרכזי של התאגידים הבנקאיים במערכת הפיננסית ומפני הצורך להגן על כספם של בעלי הפיקדונות. ממשל תאגידי תקין בבנקים חיוני לשמירה על אמון הציבור במערכת הבנקאית ולתפקוד נאות של מערכת זו ושל המשק כולו.
אחד מעקרונותיו של ממשל תאגידי הולם הוא קביעת מדיניות תיגמול נאותה בתאגיד הבנקאי. כחלק מאימוץ המלצות הפורום ליציבות פיננסית (FSF - Financial Stability Forum) מאפריל 2008, קבעתי עקרונות למדיניות כזאת, בדומה למקובל ברשויות פיקוח במדינות מפותחות אחרות. מטרתם של עקרונות אלו היא להפחית סיכונים הנובעים ממבנה תמריצים לא נאות, וליצור התאמה בין תמריצי התיגמול לרווחיות הכלל-ארגונית ארוכת הטווח של התאגיד הבנקאי.
לצד המחויבות לשמירה על יציבותם של התאגידים הבנקאיים, פועל הפיקוח על הבנקים גם לעידוד התחרותיות במערכת הבנקאית. כחלק מפעילות זו נכנסה בשנת 2008 לתוקפה הרפורמה בעמלות, אשר נועדה ליצור שקיפות במחירי השירותים הבנקאיים באמצעות צמצום מספר העמלות ואחידות בשמות העמלות ובמנגנוני גבייתן. הפיקוח על הבנקים מפרסם באופן תדיר השוואה של העמלות שלקוחות הבנקים משלמים בפועל, ובכך תורם ליכולתם להשוות את מחירי השירותים הבנקאיים ומעודד את התחרות. במעקב מקרוב אחר יישום הרפורמה מצא הפיקוח על הבנקים כי כבר בשנה הראשונה ליישום הרפורמה מחירם הממוצע של השירותים הבנקאיים למשקי הבית הוזל. נמשיך לעקוב אחר ההתפתחויות במחירי השירותים הבנקאיים ונתערב במידת הצורך - מתוקף הסמכות שנתנה לנו הכנסת.
בתחום הגנת הצרכן פעלתי בתקופת מבצע "עופרת יצוקה", בשיתוף עם המערכת הבנקאית, וקבעתי הקלות ללקוחות באזור העימות בנושא מסגרות האשראי בחשבונות עובר ושב. כן מנעתי בתקופה זו הגבלה של חשבונות או של בעלי חשבונות בגין צ'קים ללא כיסוי.
כל הפעולות האלה מקדמות הבטחת מערכת בנקאית הוגנת ויעילה ומבססות את אמון הציבור בבנקים ובפיקוח עליהם.

רוני חזקיהו
המפקח על הבנקים


תוכן העניינים והקדמת המפקח על הבנקים
קובץ PDF ()

פרק א': ההתפתחויות בפעילות מערכת הבנקאות בישראל
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()

פרק ב': התוצאות העסקיות של חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()

פרק ג': הסיכונים והלימות ההון
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()

פרק ד': פעילות הפיקוח על הבנקים
הפרק בשלמותו, קובץ PDF ()