ד"ר דוד קליין, נגיד בנק ישראל - היבטי חקיקה בסדר היום של בנק ישראל

היבטי חקיקה בסדר היום של בנק ישראל

הוכן ע"י דוד קליין – נגיד בנק ישראל

עבור ערב עיון בנושא: "ביטוח פקדונות בישראל"

אוניברסיטת בר-אילן, 28 במאי 2003

 

בנק ישראל פועל בשני מישורים:

 

 

 

-          בראשון אנחנו מקיימים פעילות שוטפת בנושאים כמו ניהול הריבית לטווח קצר לשמירה

על יציבות מחירים, ניהול הרזרבות במט"ח, מעקב אחר תנועות ההון ושוק מט"ח במסגרת

ניהול המדיניות המונטרית, ופיקוח על הבנקים במגמה לחזק את יציבותם.

 

-          במישור השני אנחנו מקדמים נושאים בעלי משמעות ארוכת טווח, במסגרת הייעוץ הכלכלי

לממשלה מחד, והתייחסות לשינויים המיבניים הדרושים למשק, מאידך. במישור זה יש

מספר פרקים.

 

פרק אחד מתייחס לשכלול השווקים הפיננסיים. למרכיביו העיקריים של פרק זה התייחסתי בדברי

באסיפה השנתית של איגוד הבנקים בשנת 2002, והם מתבצעים על פי האפשרויות הנפתחות בפנינו

ובפני הממשלה. אחוד המרכיבים של פרק זה חוזר שוב לצורך להפריד את הבעלות על בנקים

מהבעלות על גופים הפועלים בשוק ההון. הפוטנציאל המשמעותי לניגודי עניינים צף מידי פעם

מחדש, ולאחרונה נחשף שוב בהקשר להפרטת אל-על, כאשר הבנקים מופיעים כנותני אשראי, בעלים

של חברות חיתום, ומשקיעים מוסדיים (קופות גמל וקרנות נאמנות) אשר עתידים לשקול את רכישת

המניות בבורסה. קשה להסביר את ריפיון הידיים של השלטון, מזה שנים, בטיפולו בנושא זה.

 

פרק שני מתייחס למדיניות החברתית של הממשלה. על פיתוחו של פרק זה אנחנו עובדים כבר

שנתיים, וניתנה לנו עכשיו הזדמנות נוספת לתרום לעיצוב הנושא באמצעות צוות משותף עם משרד

האוצר. המטרה בשלב זה צריכה להיות להציג בממשלה, בעת הדיון על התקציב לשנת 2004,

מסגרת של יעדים ותכנית עבודה לצימצום מימדי העוני בישראל. תכנית זו צריכה להיות כפופה

למטרה הכללית של הקטנת יחס החוב הממשלתי לתוצר, כאשר נקודת המוצא היא הצורך להבחין

בין אלה שהם בגיל העבודה ויכולים לעבוד, לבין כל האחרים.

 

פרק שלישי מתייחס לצורך לשדרג את ההשקעות בתשתית הפיזית של המשק. מדובר בהשקעות אשר

מרביתן אינו צריך להתבצע במישרין ע"י הממשלה, אבל בנושא המחייב חסות ממשלתית כוללת.

החסות הממשלתית נדרשת כדי לספק את המעקב המינהלי אחר האישורים הדרושים בקצב הראוי,

כדי לבחון, ולעתים אף לסגור, את הסדרי המימון, וכדי לדווח לציבור על ההתקדמות בביצוע תכנית

העבודה. המימון מהווה אצלנו מיגבלה אפקטיבית במיוחד משום שהממשלה מפקיעה את מקורות

המימון ארוכי-טווח של המשק לצרכיה השוטפים ובכך היא חוסמת את אפשרות הצמיחה של

המשק.

 

פרק רביעי מתייחס למספר נושאים הטעונים חקיקה, ועליו הייתי רוצה להרחיב את הדיבור בפורום

הנוכחי. פרק זה מכיל ארבעה נושאים:

 

1.       הראשון הוא תיקון לחוק בנק ישראל אשר נחקק בשנת 1954. מרבית הנסיונות שנעשו עד

היום לתקן את החוק המיושן התמקדו בעניין אחד: הקמת "מועצת נגידים". הצעות אלה פרחו

רק בתקופות בהן "מועצת נגידים" נתפסה כאמצעי להורדת הריבית לטווח קצר של בנק

ישראל. בין הנסיונות הרבים בולט לטובה דו"ח ועדת לוין, אשר מונתה ע"י ראש הממשלה,

ואשר הוגש לראש הממשלה בדצמבר 1998.

 

ההצעה, אשר לא הבשילה לכלל חקיקה, הכירה בכך שהתיקון לחוק בנק ישראל צריך להקיף

מספר נושאים, והקמת מועצת נגידים היא רק אחד מהם. למעשה, הקמת מועצה ללא שאר

התיקונים הנדרשים בחוק יוצרת מציאות גרועה יותר מזו הנובעת מהחוק הנוכחי, מנקודת

הראות של היכולת של הבנק המרכזי למלא את תפקידיו כמקובל בעולם. נזק כבד לא פחות

יכול להיגרם למשק אם ההתייחסות למיכלול הנושאים משתקת את הבנק המרכזי והופכת

אותו, למעשה, לשלוחה של משרד האוצר. תיקון לחוק, כפי שהציעה ועדת לוין, צריך:

 

-          להגדיר יציבות מחירים כתפקידו של בנק ישראל, ובכפוף לכך תמיכה ביציבות פיננסית

וביעדים אחרים של הממשלה, אשר הצמיחה והתעסוקה הם העיקריים שבהם. נוסף לכך על

הבנק המרכזי להיות עצמאי בהפעלת כלי המדיניות, במסגרת ועדה מונטרית, ולקיים מערכת

דיווח מלאה לממשלה ולציבור.

 

התאמת חוק בנק ישראל לנורמות בינ"ל מקובלות היא עדיין משימה העומדת בפנינו, ויש

למצוא דרך מוסכמת כדי לממש אותה.

 

2.       נושא שני הדורש חקיקה הוא קיבוע סיומו של תהליך הליברליזציה במט"ח. כידוע הפך השקל

למטבע בר-המרה החל מראשית 2003. משום כך, את חוק הפיקוח על מטבע חוץ, הנמצא

עדיין בספר החוקים שלנו, יש להמיר בחוק הקובע את חופש הפעילות במטבע-חוץ במשק

הישראלי. החוק המעודכן צריך:

 

-          לקבוע כי במשק הישראלי יש חופש לפעול במטבע חוץ לכל מטרה;

 

-          לספק את התשתית למערכת דיווח על הפעילות במט"ח, כדי לאפשר לבנק ישראל לנהל

ביעילות את המדיניות המונטרית;

 

-          וליתן סמכות, במצבים מיוחדים, להגביל - לפרק זמן קצוב - פעילויות מסויימות

במט"ח, ברוח ההבנה הקיימת באירופה.

 

על רקע זה נראית רצועת הניוד ככתם מיותר בנוף הכלכלי ובמיוחד לאור הצורה בה אנחנו

רוצים להציג את המשק הישראלי כלפי עצמנו וכלפי משקיעים זרים.

 

3.       נושא שלישי הטעון חקיקה מיועד להשלים את הסמכויות הנתונות היום בידי הפיקוח על

הבנקים כדי לאכוף ביעילות רבה יותר את ההוראות לניהול בנקאי תקין. המחשבה בכיוון זה

הועלתה ע"י מבקר המדינה בעקבות פרשת הבנק למסחר. המבקר התייחס למיבנה החוקי

הקיים כיום בפקודת הבנקאות לפיו ניתן לנקוט בהליכים מרחיקי לכת כמו מנוי מנהל מורשה

לבנק בנסיבות מסויימות, אבל אין אמצעים פחות מרחיקי לכת כמו קנסות מינהליים המוטלים

על מנהלי בנקים אשר אינם עומדים בכללים יציבותיים שונים. ההנחה היא שהיכולת להפעיל

ענישה פחות מחמירה עשוייה לייתר, בסופו של דבר, את הצורך בצעדים מרחיקי לכת כלפי

בנקים שאינם מקפידים על הוראות הפיקוח.

 

4.       הנושא הרביעי על סדר היום, הוא חוק ביטוח פקדונות. הרקע לחוק זה כבר נסקר כאן על ידי

אחרים, וברצוני להתעכב רק על מספר היבטים שלו. היבטים אלה, כמו עצם הצורך בחוק, הם

נושאים להחלטות הממשלה והכנסת. אמנה כאן את העיקריים שבהם, ואת העמדה הנראית

לנו היום לגביהם, לאחר שבדקנו את הנסיון הבינ"ל שנרכש בנושאים אלה:

 

1.       סוגי הפקדונות המבוטחים

 

יש לבטח את כל סוגי פקדונות הציבור, של תושבי ישראל ותושבי חוץ, בשקלים ובמט"ח,

למעט: פקדונות של משקיעים מוסדיים, מקומיים וזרים, פקדונות של רשויות מקומיות

וחברות ממשלתיות, פקדונות של בעלי עניין בבנקים, פקדונות בין-בנקאיים, פקדונות של

אנשים קשורים ודירקטורים בבנק.

 

 

 

2.       חובת הביטוח

 

חובת הביטוח תחול על כל הבנקים. לסניפים של בנקים זרים תינתן אפשרות, אך לא חובה,

להצטרף למסגרת הביטוח, בכפיפות לתנאים מסויימים.

 

3.       הסכום המבוטח

 

סכום הביטוח יוגבל במליון ש"ח, למפקיד, בכל בנק, כאשר מהפקדונות - בעת ארוע המחייב

פיצוי - ינוכו ההלוואות של אותו מפקיד.

 

4.      פרמיה

 

        בסיס הפרמיה: כל פקדונות הציבור.

 

        שיעור הפרמיה: 0.1%, אחיד, על בסיס שנתי, עד שתצטבר קרן בסכום של 6-5

מיליארד ש"ח (שהם 0.8% מפקודונות הציבור).

 

5.      ניהול הביטוח

 

הניהול יופקד בידי ישות משפטית נפרדת אשר חבריה שלושה: ממשלה (יו"ר), בנק ישראל

ונציג ציבור, ואשר תשקיע את יתרת הקרן באג"ח ממשלתיות.

 

הממשלה תזרים לקרן הון ראשוני בסך חצי מיליארד ש"ח.

 

6.      מימוש הביטוח

 

הקרן תפצה מפקידים בעת נפילת בנק.

 

אם היתרה שניצברה בקרן לא תספיק להיקף הפיצוי הנדרש במקרה מסויים, תשלים

הממשלה את החסר ע"י הלוואה לקרן, אשר תוחזר לממשלה מהפרמיה שתיגבה בעתיד.

 

מסגרת עקרונות זו, גם אם תאומץ, צריכה לעמוד במיבחן הביצוע, ואפשר, כמובן, לעדכן אותה

עם הזמן. הנושאים העיקריים בהם ייתכנו שינויים הם אלה:

 

1.       פרמיה אחידה מול פרמיה הנגזרת מסיכון הבנק

 

פרמיה אחידה פשוטה לביצוע, אבל המשמעות שלה שבנקים המנוהלים בשמרנות מסבסדים

בנקים המוכנים לקחת יותר סיכונים. מאידך, פרמיה דיפרנציאלית בעייתית יותר לחישוב, יש

לעדכנה באופן שוטף, להכרזתה עלולות להיות השלכות אשר לא תמיד ניתן לצפותן מראש,

ולכן נהוגה בכשליש מהמדינות שהנהיגו ביטוח פקדונות, ובעיקר במדינות אירופה.

 

2.       שיעור הפרמיה

 

קביעת שיעור הפרמיה (0.1% לשנה) והקרן האופטימלית (0.8% מפקדונות הציבור) צריכה

להיות מבוססת על הנסיון. אם נסיון זה, ברבות השנים, יחייב, או יאפשר, שיעורים אחרים -

יש, כמובן, להתאימם.

 

3.       בסיס הפרמיה: הפקדונות המבוטחים או כלל הפקדונות

 

ההצדקה להרחיב את בסיס הגבייה, מעבר לפקדונות המבוטחים, נעוצה בטענה כי הביטוח

תורם ליציבות המערכת הבנקאית, ולכן נהנים ממנה כל המפקידים.

4.       הסכום המבוטח

 

התפישה המקובלת בעולם היא שהביטוח נועד להגן על המפקידים הקטנים, שהם מרבית

המפקידים, אולם מחזיקים בחלק קטן של מסכום הפקדונות. ההנחה המקובלת היא

שהמפקידים הגדולים מצויידים טוב יותר ביכולת להגן על עצמם - אם בבחירת המוסד

הבנקאי עימו הם בוחרים לעבוד, אם במיקוח על הפיצוי בריבית שהם דורשים בגין הסיכון,

ואם ביכולת שלהם לפזר את התיק ולעקוב אחר ביצועיו.

 

בכוונתינו להביא עקרונות אלה לדיון בממשלה במגמה לצרף את מדינת ישראל לשורה ארוכה של

מדינות בהם קיים ביטוח פקדונות. עיתוי היישום צריך להישקל לאור הנסיבות במשק.

 

בכל מקרה ראוי לזכור כי ביטוח פקדונות, כשלעצמו, אינו אלא מרכיב אחד במערכת המיועדת

לתמוך בחיזוק היציבות של הבנקים. עיקר המלאכה נעשה במסגרת הפעילות השוטפת של הפיקוח על

הבנקים ובמסגרת נורמות בינלאומיות מקובלות.

 

 

 

​