30.6.2005
 
דברי הנגיד במושב הנגיד בכנס קיסריה
 
אני שמח להיות כאן היום, בכנס "קיסריה", מוקף בכל-כך הרבה ידידים ועמיתים. במיוחד אני שמח להשתתף בפעם הראשונה בכנס זה, כנגיד בחגיגת הבר-מצווה שלו.
כפי שאתם יודעים, מארגני הכנס מצאו לנכון לציין שלשום באירוע מיוחד, 20 שנה לתכנית הייצוב של 1985. המבוגרים יותר מבינינו, בוודאי זוכרים שלפני 20 שנה, באמצע שנות ה-80, היה המשק הישראלי מצוי במשבר כלכלי עמוק. האינפלציה אז הגיעה לשיא של מאות אחוזים בשנה, וכל אחד מאזרחי המדינה – משקי בית, בתי עסק, מפעלים - היה עסוק, בעיקר, בחיפוש יום-יומי אחר דרכים להתגונן מהנזקים של היפר-האינפלציה שהייתה. חוסר היציבות הכלכלית והפיננסית דאז לא קרה במקרה. זה קרה על רקע ממשלה גדולה מדי ובעלת גרעון גדול – אפילו ענק. לצידה, פעל בנק מרכזי שהיה רחוק מלהיות עצמאי, שכן היה הוא מחוייב להדפיס כסף כדי לממן את הגירעונות הגדולים של הממשלה.
כמו שתיארנו שלשום, תכנית הייצוב הייתה נקודת מפנה למשק. ראש הממשלה דאז, שמעון פרס, שר האוצר המנוח, יצחק מודעי, החברים שלי, פרופסור מיכאל ברונו, שהיה אחר-כך נגיד בנק ישראל, פרופסור איתן ברגלס – והרברט סטיין, זכרונם לברכה, עמנואל שרון, פרופסור ניסן לויתן, ייבדל לחיים ארוכים, וטובים רבים אחרים, היו בין המעצבים והמובילים שלה.
מבחינתי, ציון 20 שנה לתכנית הייצוב היא סגירת מעגל חשוב, וזה לא רק בגלל שמאז שהייתי שותף בה, הפכתי לנגיד בנק ישראל, אלא בגלל שהמציאות שבה פועל המשק הישראלי היום היא תולדה של האסטרטגייה המקרו-כלכלית שהתחילה אז, ושהתפתחה בעקביות, עם לא מעט קשיים ולא מעט ויכוחים לפעמים, עד עצם היום הזה. זוהי אסטרטגייה שבנק ישראל היה שותף מלא בה ולא פעם היה הכוח המניע מאחוריה. בייחוד בשנות התשעים, כאשר עברנו: (א) מפיקוח על מטבע חוץ, לתנועות הון חופשיות, (ב) משער חליפין קבוע לשער חליפין שנקבע על-ידי השוק, ו-(ג) מאינפלציה ברמה של חמישה-עשר עד עשרים אחוזים לשנה ליציבות מחירים. ועל ההישגים האלה אנחנו צריכים להודות לנגידים הקודמים, יעקב פרנקל ודוד קליין.
הממשלה פועלת במסגרת של משמעת רב-שנתית, שמטרתה לצמצם את הנטל של החוב, המיסוי, וההוצאות שלה על המשק; הציבור בישראל – משקי הבית והסקטור העסקי – נהנה מחופש מוחלט במטבע חוץ; המשק פתוח בתחומי הסחר ותנועות ההון; שוק ההון הולך ומתפתח, והממשלה צימצמה מאד את המעורבות שלה בו, ובמשק בכלל; בנק ישראל מפעיל מדיניות מוניטרית עצמאית – קודם כל בזכות חוק אי-ההדפסה מ-1985, שפשוט אסר עליו להדפיס כסף לצרכים התקציביים של הממשלה.
חשוב לציין כבר כאן, שהמטרה העיקרית של אותה אסטרטגייה לטווח ארוך היא להשיג את הצמיחה המתמשכת, שכולנו רוצים בה. היא הבסיס לשיפור ברווחה של האוכלוסייה כולה, ולמדיניות הרווחה שתטפל בשכבות החלשות.
המשק הישראלי אכן השיג בשנת 2004 שיעור צמיחה של יותר מ-4 אחוזים, ולמרות שהנתונים לגבי הפעילות הריאלית של השנה אינם חד-משמעיים, נראה לנו שהצמיחה תהיה השנה בין ארבעה לשלושה וחצי אחוזים. במקביל, נתוני התעסוקה מצביעים עד עכשיו, על שיפור מרשים, לפחות בשליש הראשון של השנה.
האם ההישגים האלה מספיקים, ואנחנו יכולים כבר לנוח? זאת כמובן שאלה ריטורית, והתשובה היא: בוודאי שלא.
יש לפנינו אתגרים רבים וחשובים:
האתגר המרכזי הוא להמשיך ולשמר את ההישגים שאליהם הגענו. השקענו בזה עבודה ואנרגיות של שנים רבות. וויתור עליהם עלול להחזיר אותנו לאחור תוך זמן מה ולאלץ אותנו להתחיל את הכל מהתחלה. זהו משחק מסוכן מדי ולא כדאי לנו לשחק בו. אחד הלקחים, שלמדתי בזמני בקרן המטבע הבינלאומית, הוא שאפשר להרוס תוך פחות משנה הישג כלכלי שלקח עשור לבנות – וזה בטח לקח שמתייחס לא רק לתחום הכלכלי. דווקא עכשיו, כאשר המשק יציב ונמצא על מסלול של צמיחה, עלינו לבדוק כל הזמן מהם המצבים האפשריים, שעלולים לפגוע בו ולהחליש אותו, ומה עלינו לעשות כדי להתמודד איתם.
הבסיס לכל זה הוא המשך במדיניות המקרו-כלכלית, המתבססת מצד אחד על מדיניות פיסקלית רב-שנתית, ומצד שני על מדיניות מוניטרית שפועלת כדי לבסס את יציבות המחירים, ולתמוך ביציבות הפיננסית.
המסלול הרב-שנתי שהממשלה בחרה בו, בתוך המסגרת החוקית המכתיבה את שיעור הגידול הריאלי של הוצאות הממשלה המותר, (לאחוז לשנה) והגירעון התקציבי (עד ל-3 אחוזים לשנה), ומדיניות ההפרטה, הם המגדלור למדיניות הפיסקלית הנדרשת. בהקשר הזה, גם תכנית המסים שעליה החליטה הממשלה לאחרונה, כוללת בתוכה מסלול התומך בהפחתת חוב הממשלה. הזרוע הפיסקלית הזאת תתרום לצמיחת המשק.
בתחום המוניטרי, חשוב שבנק ישראל יהיה מסוגל להמשיך ולפעול, כמו בנקים מרכזיים מודרניים אחרים, כדי לקיים לאורך זמן יציבות מחירים, על-פי החלטת הממשלה. כמובן, אני מתייחס כאן לחוק בנק ישראל חדש ומתקדם. לבנק ישראל זהו נושא מרכזי ואני אחזור אליו ביתר פירוט בסוף.
בנוסף לאסטרטגייה המקרו-כלכלית שציינתי, ישנם אתגרים גם בתחום המיקרו-כלכלי, והם לא פחות חשובים. אתייחס במיוחד לתחום שנמצא כעת על סדר יומה של הכנסת, והוא הרפורמה בשווקים הפיננסיים, ההמלצות של "ועדת בכר". המטרות של הרפורמה הן (א) לצמצם את הריכוזיות של המערכת הפיננסית ולהגביר את התחרות בשוק ההון, ו-(ב) להקטין את האפשרויות לניגודי אינטרסים במערכת. בנק ישראל תומך ברפורמה הזאת. היא באה לצד מספר רפורמות מבניות והפרטות, שננקטות כדי לאפשר חופש וגמישות גדולים יותר בידי משקי הבית והסקטור העסקי.
לצד כל אלה, חשוב מאד שנשים לב גם למדיניות הרווחה. מחלקת המחקר של בנק ישראל השקיעה בשנים האחרונות מאמצים, כדי לגבש המלצות בתחום הזה ואני מעוניין שהדבר כך יימשך. יש לנו שיתוף פעולה מצויין עם משרד ראש הממשלה ועם משרד האוצר. אבל לא רק איתם. לכל אחד מאיתנו, ברור שיש לרכז מאמץ בתחום החברתי. חשוב שמדיניות הרווחה תהיה ממוקדת ותפעל בעיקר בשני תחומים:
האחד, לעודד יציאה לעבודה - כלומר כדי להביא לעלייה בשיעור ההשתתפות בכוח העבודה, שהוא נמוך אצלנו יחסית למדינות ה-OECD - ולסייע לאוכלוסייה שכן עובדת, אבל מרוויחה שכר נמוך מדי, לצאת ממעגל העוני. המלצת בנק ישראל בתחום זה היא על מס הכנסה שלילי, מה שנקרא בארצות הברית:
EARNED INCOME TAX CREDIT.
השני, לסייע לאותן אוכלוסיות עניות שאינן מסוגלות לצאת לשוק העבודה – קשישים ונכים.
הנושא החברתי מוביל אותנו באופן טבעי לנושא החינוך. החינוך, כולל החינוך הטכנולוגי, חשוב גם מבחינת הצמיחה וגם מבחינת בעיות הרווחה. בתחום הצמיחה, נושא החינוך חשוב משום שחלק גדול מהצמיחה צריך להתבסס על עלייה בפריון, על שיפורים טכנולוגיים ועל גידול בהון האנושי של המשתתפים בשוק העבודה – ובנושא הזה יש לישראל פוטנציאל עצום. זה אולי טבעי לכלכלן לדבר על חינוך במונחים של פריון, אבל נושא החינוך חשוב אפילו יותר משום שחינוך נותן הזדמנות שווה לחלקי האוכלוסייה השונים, על פי היכולות של כל אחד, ולרכישת כלים, כדי להתחיל בשיפור מצבו.
לבסוף, אמרתי שאחזור לחוק בנק ישראל. לפני עשרים שנה חשבתי שהמסגרת החוקית של הבנק המרכזי לא כל כך חשובה. אבל אחרי מה שקרה עד אמצע שנות ה-80, הבנתי כמה היה חשוב, במסגרת תכנית הייצוב, לחוקק את חוק אי-הדפסת כסף. העובדה היא שחוק של בנק מרכזי משפיע על היכולת של הבנק להשיג את המטרות של המדיניות המוניטרית.
זו תמצית הסיבה מדוע חוק בנק ישראל חדש ומודרני הוא עניין לכל אחד מאיתנו, כאזרחים של המדינה.
מתוך הבנה משותפת בכך, בנק ישראל פועל בשיתוף פעולה עם ראש הממשלה, שר האוצר ומשרדיהם, כדי לקדם את החקיקה, ולסיים מעגל נוסף שהתחיל לפני 20 שנה, ונמשך כבר די הרבה שנים. ברור שהגיע הזמן לסיים את העניין הזה. יש לזכור שעברו כבר שמונה שנים מאז הדו"ח המצויין של "ועדת לוין".
אלה הנקודות החשובות ביותר:
אחת, החוק החדש שאנחנו, בבנק ישראל, מציעים מגדיר באופן ברור את העצמאות הנדרשת לבנק המרכזי, בדומה למדינות המתקדמות. אבל ברור לנו שעצמאות חייבת לבוא עם אחריות. בגלל זה, החוק החדש שאנחנו מציעים כולל גם מסגרת ברורה של מנגנוני קבלת החלטות, של בקרה פנימית וציבורית ושל דיווחים לממשלה, לכנסת ולציבור.
שתיים, בצד האחריות, מגדיר החוק המוצע באופן ברור את המטרות של הבנק – שמירה על יציבות מחירים, לפי היעד שקובעת הממשלה - כמטרה העיקרית, ותמיכה במטרות הכלכליות האחרות של המימשל – כולל צמיחה ותעסוקה - בלי לפגוע ביציבות המחירים, ובפעילות הסדירה של המערכת הפיננסית. זאת במקום העמימות הקיימת בחוק הנוכחי. בספרות הכלכלית, אומרים שלא יהיה לבנק המרכזי עצמאות במטרות – זאת אומרת, שהחוק והממשלה קובעים את המטרות של הבנק.
שלוש, החוק המוצע נותן עצמאות מלאה בהפעלת הכלים הדרושים להשגת מטרות הבנק. בספרות הכלכלית, זה נקרא עצמאות בכלים.
ארבע, בתחום קבלת החלטות, מוצע שיהיו שני גופים חדשים – וועדה מוניטרית ומועצה מינהלית. הוועדה המוניטרית תעסוק בהחלטות בתחום המדיניות המוניטרית ודיווח על כך לציבור. מוצע שהנגיד יהיה יושב-הראש שלה אבל יהיה רוב לאנשים מחוץ לבנק ישראל שייבחרו על-פי כישוריהם בתחום הכלכלי הרלוונטי, ולא יהיו להם ניגודי אינטרסים.
המועצה המינהלית תאשר נושאים מינהליים, כמו התקציב של הבנק ושכר עובדי הבנק, ותדווח על כך לציבור. גם במועצה הזאת יהיה רוב לאנשים מחוץ לבנק ישראל, כאשר אחד מהם יהיה יושב-הראש שלה (ולא הנגיד שיהיה בה חבר מן המניין). חברי המועצה החיצוניים ייבחרו על-פי כישוריהם בתחום העסקי והניהולי, ולא יהיו להם ניגודי עניינים.
חמש, בתחום הדיווח לממשלה, לכנסת ולציבור מגדיר החוק המוצע מערכת של דיווחים תקופתיים – שנתיים, חצי-שנתיים ורבעוניים – וכן דוח מיוחד, שיגיש הנגיד במידה וחורג הבנק באופן עקבי מיעד יציבות המחירים, שהגדירה הממשלה.
נושא החוק, כאמור, חשוב כדי שבנק ישראל יוכל לעבוד בעתיד – בעתיד הקרוב, אני מקווה – במסגרת חוק שיתאר בדיוק את המטרות של המדיניות המוניטרית, תחומי האחריות של הבנק, והמובן שבו הבנק יהיה עצמאי. גם זה חשוב, כחלק משילוב הכלכלה הישראלית במשפחת המשקים המתקדמים.