11.07.04

דברי נגיד בנק ישראל בדיון הראשון בממשלה על תקציב 2005

הדיון הנוכחי של הממשלה, הראשון לקראת תקציב 2005, הוא בעיקרו דיון רקע אשר מסכם את ההיבטים השונים של תהליך הצמיחה של המשק, בו אנחנו נתונים מאז התפנית בשנה שעברה, 2003. על רקע זה יש חשיבות מיוחדת לדיון השני בו עתידה הממשלה לקבוע את כיווני המדיניות העיקריים, ולאחר מכן – לתת להם ביטוי בתקציב 2005 ובשינויים המבניים המלווים אותו. יש, לכן, טעם לברר מהו  סוג ההחלטות אליהן צריכה הממשלה להתייחס בדיון הבא בתחום היעדים מחד, ואופי התוכניות להשגתם, מאידך.

בתחום המקרו-כלכלי היעד המרכזי צריך להיות צמיחה מתמשכת של המגזר העסקי:

צמיחה מתמשכת פירושה בשנת 2005 קצב צמיחה שווה או גבוה מזה של 2004, אבל – לא פחות חשוב – התמדה בקצבי צמיחה אלה, שנה אחר שנה, עד שנמצה את פוטנציאל הצמיחה של המשק;

 

הביטוי העקרי לכך צריך להיות בצמיחת המיגזר העסקי,כי חלק אינטגרלי מהאיסטרטגיה המקרו-כלכלית הוא להקטין את משקלה של הממשלה במשק. התוצאה, לכן, חייבת להיות גידול איטי יותר בקצב השנוי הכולל בתוצר. זה היה המצב ב- 2003, כאשר הפער בין הגידול הכולל לבין הגידול בתוצר העסקי היה עדיין קטן; זאת נאמדת עתה להיות התוצאה ל- 2004, כאשר הפער בין השניים גדל; זאת צריכה להיות התוצאה גם ל- 2005, והדבר תלוי בהחלטות אשר תקבל הממשלה.

 

לצד היעדים המקרו – כלכליים יש לאמץ גם יעדים מקרו – חברתיים ארוכי טווח, והמרכזי שבהם הוא צימצום ממדי העוני. בניגוד לצמיחה בה חל מיפנה, תחולת העוני נמצאת עדיין במגמת עלייה והיא גבוהה מזו המוכרת לנו ממדינות מפותחות אחרות. אנחנו נוהגים לחשוב כי בלי כלכלה צומחת אין בטחון; באותה מידה סביר לומר כי בלי חברה בריאה אין כלכלה צומחת. יעדים מקרו חברתיים שייכים, איפוא, למיכלול הנושאים אליהם צריכה הממשלה להתייחס היום.

לשתי מטרות מרכזיות אלה:

המטרה המקרו כלכלית:  צמיחה מתמשכת של המיגזר העסקי

 

והמטרה המקרו חברתית:  צימצום מימדי העוני

 

יש מכנה משותף, והוא הגדלת שיעור התעסוקה:

 

הוא תורם לצמיחה באמצעות רפורמות בשוק העבודה;

 

והוא תורם לצימצום מימדי העוני, משום שתחולת העוני מצטמצמת באופן דרמטי עם עליית מספר המפרנסים במשפחה. במשפחות שאין בהן מפרנסים כלל, תחולת העוני עולה על 60%; במשפחות עם מפרנס אחד, השיעור יורד אל מתחת ל- 20%; ובמשפחות עם שני מפרנסים, תחולת העוני צונחת ל- 2% בלבד.

 

הגדלת שיעור התעסוקה הוא, לכן, יעד אשר ראוי לטרוח על השגתו, מה גם שמספר המועסקים אצלנו, מתוך גילאי העבודה, הוא נמוך ב- 10 נקודות אחוז יחסית לממוצע במדינות ה- OECD. סגירת פער זה פירושה תוספת של מעל 400,000 מועסקים, מעל ומעבר לגידול הטבעי. מספר המובטלים, כידוע, הוא היום קצת פחות מ-300,000.

עם זאת, בין המטרה המקרו כלכלית של צמיחה מתמשכת לבין המטרה המקרו – חברתית של צימצום מימדי העוני יכולה להיות גם סתירה כאשר:

 

צימצום מימדי העוני מחייב הגדלה מסויימת של הוצאות הממשלה והוצאות הנובעות מויתור על, או מהחזר, מסים;

 

ואילו הצמיחה באמצעות המיגזר העסקי מחייבת את ההיפך, כלומר: ריסון הגידול בהוצאות הממשלה, במגמה לחזור לתוואי יורד של גרעון וחוב של הממשלה.

 

הדרך ליישוב סתירה זו היא לא ע"י חריגה מהיעדים אותם אימצה הממשלה בתקציב 2004, דהיינו:  להגביל את הגידול בהוצאות הממשל ל- 1 אחוז בשנה, ואת הגרעון ל-3 אחוזי תוצר, במחצית השנייה של העשור. אלה יעדים חיוניים בדרך להבטחת צמיחה מתמשכת, ויש לשקוד על השגתם. בתחום זה נעשתה התחלה חשובה בתקציב 2004, אבל שיעור הוצאות הממשלה, יחסית לתוצר, הוא עדיין בין הגבוהים ביותר בעולם. הדרך ליישב סתירה זו היא ע"י שנוי בסדר העדיפויות בהוצאות הממשלה, אשר יכול להתבטא בכמה צורות:

 

שנויים מיבניים חוסכי הוצאות במתן שירותים ממשלתיים (ביזור סמכויות ואחריות ל"שדה" תוך חסכון ב"מטה", הן בין משרד האוצר לבין משרדי הממשלה האחרים, והן בתוך משרדי הממשלה עצמם; מיקוד יעדים להגברת היעילות התיפעולית כמו מבחני השמה שוטפים בשרות התעסוקה ובהכשרה המקצועית);

 

שיפור בסיסי המידע: מבחן ההכנסה ומבחן כושר התעסוקה, כך שקצבאות מהממשלה יינתנו רק לאלה הזכאים לכך;

 

צמצום יחסי של הוצאות הביטחון על רקע השנויים הגאו-פוליטיים;

 

וצמצום מירבי של מנגנונים אוטומטיים לגידול בהוצאות הממשלה (הצמדות של קצבאות, זחילות שכר).

 

* * *

את קביעת היעדים יש ללוות, כמובן, בתכניות פעולה להשגתם. את היעד המקרו – כלכלי של צמיחה מתמשכת באמצעות המיגזר העסקי, והיעד המקרו – חברתי של צימצום ממדי העוני, יש להשיג במספר אמצעים אותם צריך להציג, ועליהם יש לדון,בישיבת הממשלה הבאה על תקציב 2005. אמצעים אלה כוללים:

מדיניות תקציבית שנתית, עד לסוף העשור, הקובעת לה כמטרות:

1.

 

ירידת שיעור החוב של הממשלה, יחסית לתוצר, לפחות לשיעור שכבר הגענו אליו בסוף העשור הקודם, לכ- 90%, כאשר תהליך הירידה אמור להימשך גם לאחר מכן, עד שנגיע לשיעור דומה לממוצע המקובל כנורמה בעולם המפותח, דהיינו 60%.

 

ירידה זו צריכה להיות כרוכה גם בירידה של שיעור הוצאות הממשלה ובשינוי הרכב ההכנסות ממסים.

 

  כדאי היה, איפה, להציג את המהלך המשוער של המצרפים התקציביים – הוצאות, הכנסות (מסים בנפרד), גרעון וחוב, כולם יחסית לתוצר, עד סוף העשור.

היפוך מגמת ההשקעות במשק, הנמצאת בירידה כבר שנים רבות, כאשר שיעור ההשקעות מהתוצר פחת מ-26% באמצע שנות ה-90\' לכ-16% בשנת 2003. ללא חידוש תנופת ההשקעות לא ניתן יהיה לשמור על קצב הצמיחה הנדרש. מטרה זו תושג ע"י:

2.

 

צמצום החוב הממשלתי, אשר יְפנה מקורות למימון ההשקעות של המגזר העסקי, יוריד את הריבית לטווח ארוך במשק, ובכך יאפשר גם שמירה על ריבית נמוכה לטווח קצר;

 

התארגנות מיוחדת למימוש גידול של 25% בהשקעות בתשתיות, הן במישרין מתקציב הממשלה ע"י שינוי בסדר העדיפויות של ההוצאה הממשלתית, ובעיקר באמצעות חברות עסקיות, ממשלתיות ופרטיות. אנחנו ביקשנו מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה  לפרסם אחת לרבעון, ולא אחת לשנה כפי שנהגה עד כה, את נתוני ההשקעות בענפי התשתית במשק, כדי שנוכל לעקוב אחר הביצוע בתחום חיוני זה לצמיחת המשק;

 

שינויים מבניים בשווקים הפיננסיים להגברת התחרותיות של הענף, בהם עוסק היום צוות בראשות מנכ"ל משרד האוצר. ענף השרותים הפיננסיים סובל מריכוזיות רבה, הפוגעת בצרכן, מאפילה על יציבות הענף והמשק, ופוגעת בכושר הצמיחה של המשק. פגיעה זו בכושר הצמיחה נובעת הן מהיעדר אפשרות, נוכח הריכוזיות בענף, לפתח שוק הון ראוי לשמו, והן מהצורך לקיים שערי ריבית גבוהים יותר לאורך זמן, בהשוואה למצב בו שורר מבנה תחרותי בשווקים הפיננסיים.

 

 

סגירת הפער בשיעור התעסוקה, בין ישראל לממוצע ה-OECD,  במגוון אמצעים אשר חלקם כבר מופעל, לא תמיד בהיקף הנדרש, וחלקם עדיין לא:

3.

 

הקטנת התמריצים להישאר מחוץ למעגל העבודה, אשר צריכה להיות ממוקדת רק בגילאי העבודה;

 

הרחבה משמעותית של תוכניות להשמת בלתי-מועסקים בעבודה, תוך שיפור במבחן התעסוקה;

 

מס הכנסה שלילי לבעלי שכר נמוך;

 

צמצום מספר העובדים הזרים, בעיקר באמצעים כלכליים המשווים את עלות ההעסקה של העובד הזר לזו של עובד ישראלי;

 

פיתוח שרותים והשקעות המקלים על יציאה לעבודה ומקרבים את הפריפריה למרכז;

 

סיוע אפקטיבי לעסקים קטנים ובינוניים, תוך תשומת לב מיוחדת למערך הליווי הניהולי של העסק;

 

והרחבת ההשקעות בחינוך, באזורים ובאוכלוסיות, בהם שיעור התעסוקה נמוך במיוחד.

 

           

כדאי לציין שהמדיניות שכבר יושמה נושאת פירות, גם בשל הגורמים החיצוניים התומכים בצמיחת המשק. ברבעון הראשון של 2004 גדל מספר העובדים הישראליים במשק, בהשוואה לרבעון הראשון של 2003, בכ-70 אלף מועסקים, כולם במגזר העסקי, ושיעור התעסוקה אף עלה במקצת. זו התקדמות. עם זאת, בקצב הזה יידרשו לנו יותר מ-20 שנה כדי להגיע לממוצע שיעור התעסוקה המקובל בעולם. ברור, איפא, שהקצב אינו מספיק. לפי הערכתנו, כדי לסגור את הפער, צריך מספר מקומות העבודה במשק לגדול בכ-90 עד 100 אלף מדי שנה, בעשור הקרוב. זוהי משימה אדירה, ובלי ניהול כולל, תוך הפעלת כל האמצעים אשר נמנו לעיל, ספק אם ניתן להשיגה.

צמצום מימדי העוני, ולא פחות חשוב – פער העוני (המרחק בין ההכנסה הממוצעת של העניים לבין קו העוני), באמצעים הבאים:

4.

 

הגדלה מתמדת של שיעור התעסוקה, על פי האמור לעיל.

 

בעדיפות גבוהה – יצירת מאגר מידע אשר יאפשר ביצוע יעיל של מבחני הכנסה לצורך הענקת קיצבאות, רק לאלה הזקוקים לכך ובשיעור המתאים;

 

במקביל – הגדרת קו עוני גם במונחי צרכים, לצד ההגדרה היחסית המקובלת היום. הגדרה זו דרושה לא משום שעל המדינה להתחייב למלא את מחסורו של כל אדם, אלא כדי לשמש אמת-מידה לשיעור תמיכת הממשלה במעוטי היכולת שאינם יכולים לעבוד. מכל אחד צריך לדרוש שיעשה את המירב כדי לעזור לעצמו גם במונחים של היערכות ליום סגריר;

 

פנסיה תעסוקתית חובה המנוהלת כפוף למשמעת השוק;

 

והגדלת השלמת ההכנסה לקשישים עניים כאשר ניתן יהיה לבסס אותה על מבחן הכנסה, ומבחן צרכים, אמין ומלא.

 

ישיבת הממשלה הבאה

את החומר לדיון בישיבת הממשלה הבאה, על מצרפי התקציב והשינויים המבניים, ראוי להכין במבנה אשר יציג את הקשר בין ההחלטות הנדרשות של הממשלה לבין יעדי המשק והחברה, והאמצעים להשגתם.

בכל מקרה יש לקבוע כיעד לאומי ותרבותי את סגירת הפער בשיעור התעסוקה, בינינו לבין הממוצע בעולם. השגתו תוליך אותנו כברת דרך ארוכה לא רק להאצת הצמיחה אלא גם לצמצום משמעותי של מימדי העוני.