דברי נגיד בנק ישראל בדיון השלישי בממשלה על תקציב 2005

דברי נגיד בנק ישראל בדיון השלישי בממשלה על תקציב 2005

א. המצרפים התקציביים ל-2005

על פי החלטת ממשלה, אשר התקבלה עם אישור התקציב ל-2004, הגרעון התקציבי לשנים 2005 עד 2010  לא יעלה על 3 אחוזי תוצר, כאשר שיעור הגידול בהוצאות הממשלה לא יעלה על אחוז אחד לשנה. מיגבלות אלה על התקציב דרושות כדי לתמוך בצמיחה מתמשכת של המשק באמצעות המגזר הפרטי. עמידה בהן:

תוריד לאורך זמן את היחס בין הוצאות הממשלה לבין התוצר, שהוא בין הגבוהים בעולם, ובכך תפנה מקורות לשימוש המגזר הפרטי;
תאפשר הקטנה מתמשכת של נטל המסים, תוך התמודדות יעילה בתחום זה עם מדינות אחרות המתחרות עמנו על כח אדם מקצועי והשקעות בתעשיות מתקדמות;
תגרום לירידת היחס שבין חוב הממשלה לתוצר, שאף הוא בין הגבוהים בעולם, ותתרום לשיפור הדרוג של המשק הישראלי ולעידוד ההשקעות הזרות בו;
תאפשר שיעורי ריבית נמוכים, לטווח ארוך ולטווח קצר, ובכך תעודד השקעות;
תקל על שמירת יציבות מחירים בריביות דומות למקובל במדינות מפותחות, ותספק בכך תשתית חיונית לצמיחה בת-קיימא.

מדובר, איפא, בלב-ליבה של המדיניות הכלכלית. משום כך ראוי להסיר סימני שאלה מסויימים אשר יכולים לעלות, מבחינה זו, לגבי אומדן המצרפים התקציביים המוצע ל-2005.

הכנסות ממסים

אם ההאטה בגביית המסים בחודשיים האחרונים איננה סטייה זמנית  מהמגמה שהסתמנה בחמשת החודשים הראשונים של השנה, אומדן ההכנסות ממסים ל-2005             נראה כרגע מוטה כלפי מעלה בסדר גודל של כחצי אחוז תוצר (כ-2.5 מיליארד ₪).

יציאה מהמיתון לצמיחה מלווה באופן טיפוסי בגידול מהיר יחסית בהכנסות ממסים, אשר לאחר מכן מתמתן. לכן ההאטה בגביית המסים בחודשיים האחרונים, כולה או חלקה, אינה נראית סטייה זמנית.

עמידה באומדן המוצע של ההכנסות ממסים תלויה גם באישור התיקונים השונים המוצעים במערכת המס ("ביטול  פטורים ותיקון עיוותים"), אשר מסתכמים אף הם בכחצי אחוז. בין התיקונים, יש כאלה אשר הוצעו בעבר ולא בוצעו. אי אישור תיקונים אלה, כולם או חלקם, יקטין, כמובן, עוד יותר את אומדן ההכנסות ממסים.
הערה: בין התיקונים כלולה הצעה להגדיל את הניכוי משכר העובדים המבוטחים בפנסיה תקציבית, במהלך רב שנתי, עד 5.5 אחוזים, תוך ביטול הזיכוי ממס בשל תשלומים אלה. צעד זה נראה כהטלת מס מיוחד על עובדי הסקטור הציבורי. אם רוצים להכניס להסדרי השכר של עובדים בפנסיה תקציבית גם השתתפות של העובדים, רעיון טוב ביסודו, ראוי היה לבנות אותה על בסיס דומה ככל האפשר למקובל בפנסיה צוברת.

הוצאות

            לגבי בניית אומדן ההוצאות בתקציב 2005 עולות מספר שאלות.

תקציב ההתנתקות ל-2005, המוערך עתה ב-1.5 מיליארד₪, אינו כלול בהוצאות. הנימוק המוצע לכך הוא היותו בעל אופי חד-פעמי. זה איננו נימוק רלבנטי, כי תמיד יש בתקציב הוצאות חד-פעמיות והן כלולות, כפי שאכן  צריך להיות, בתיקרת ההוצאות.
הסדר עידוד הצמיחה – אשר סוכם לשנתיים בשנת 2003, חל לא רק על הממשלה אלא גם על רשויות אחרות של הסקטור הציבורי (רשויות מקומיות, קופות חולים, אוניברסיטאות). אף אם הסדר זה ישתנה ב-2005, כמוצע לממשלה, קל וחומר אם לאו, תהיה לכך השפעה על חלקים אחרים של הסקטור הציבורי. לא נראה שיש בחומר התייחסות לכך.
הערה: הסדרי השכר בשירות הציבורי – סולמות השכר וזחילות אוטומטיות שונות – עוצבו בתקופת האינפלציה המהירה. בתנאים של היום, כאשר יש יציבות מחירים, צריך לשנותם, שאם לא כן – גידול ריאלי בשכר בסקטור הציבורי יהיה תופעת קבע אוטומטית, גם אם לא  יהיו תוספות יוקר והסכמי שכר חדשים. אם השינויים הדרושים לא יבוצעו הדבר יחייב צמצום גדול יותר בכח אדם בשירותים הציבוריים כדי שאפשר יהיה לעמוד במגבלת הגידול בהוצאות ובגרעון. ברור כי זו תוצאה לא רצוייה גם מבחינת העובדים. עדיף גידול מתון בשכר לעובד מאשר פיטורי עובדים.

ב. מטרות נוספות

          המדיניות המוצעת ל-2005 מיועדת להשיג מטרות נוספות, וביניהן:

רמה גבוהה של השקעות;
הגדלת שיעור התעסוקה;
צמצום מימדי העוני.

תוכניות שונות של הממשלה מיועדות להשגת מטרות אלה, אולם לעתים קשה לראות את היעד מבעד לעצים. בשל חשיבותן של מטרות אלה להשגת יעדי המדיניות הכלכלית והחברתית כדאי היה שהממשלה תקבע לעצמה דיון רבעוני ובו תבחן את מידת ההתקדמות בהשגת שלוש מטרות אלה: 

בתחום ההשקעות יושם דגש מיוחד בהשקעות בתשתית, בהן יש לממשלה תפקיד מוביל. הנתונים שיש בידנו על היקף ההשקעות בתשתית ברבעון הראשון של 2004 אינם מעידים על עליית מדרגה בהשקעות אלה. יש, לכן, לזהות את החסמים ולפעול להסרתם. גם לגבי סך ההשקעות במשק קשה עדיין לראות היפוך משמעותי במגמת הירידה של סך ההשקעות יחסית לתוצר, אשר אפיינה  את המשק בשנים האחרונות. בהקשר זה יש לנקוט בצעדים הדרושים כדי ליצור את התנאים אשר יאפשרו התפתחות שוקי כספים והון לצד מערכת הבנקאות. רמה גבוהה של השקעות היא תנאי הכרחי לצמיחה מתמשכת.
באשר להגדלת שיעור התעסוקה יש כיום מדיניות ממשלתית נכונה היוצרת את התמריצים הדרושים כדי להגדיל את מספר המועסקים במשק. המעקב הרבעוני ע"י הממשלה יאפשר להעריך האם המדיניות נמרצת די הצורך כדי להגדיל לאורך זמן את מספר המועסקים יחסית לגילאי העבודה. צריך לזכור כי יש אצלנו פיגור משמעותי בתחום זה יחסית לעולם וצריך לחתור לצמצם אותו ועם הזמן אף לסגור אותו.
לבסוף, המטרה של צמצום מימדי העוני אינה צריכה לרדת משולחן הממשלה. עם זאת, יש לטפל בה בכלים נכונים. גידול בשיעור התעסוקה הוא דרך המלך לצמצום העוני. מעבר לכך, קיצבאות הן מכשיר לגיטימי אבל יש לתמוך רק במי שעומד בשני תנאים:

הוא אינו יכול לעבוד;	ü
אין לו מקורות הכנסה אחרים.	ü

כדי שניתן יהיה לקבוע את מידת העמידה בשני תנאים אלה יש צורך:

בעדכון מערכת ההשמה בעבודה ומבחני כושר ההשכרות;	ü
בהקמת מערך המידע על מקורות ההכנסה של משקי בית, עליו מדברים כבר זמן רב, גם בתוכנית שהונחה היום, ללא תוצאות מעשיות;	ü
ובקביעת עמדה לגבי הגדרת קו העוני.	ü

הדיון הרבעוני בממשלה צריך להתמקד במעקב אחר הקמת מערכות אלה כמו גם בגיבוש בסיס מידע על מצב העוני. תשתית זו תאפשר ביצוע תוכנית עבודה ממוקדת לצמצום מימדי העוני, שתהיה עקבית עם המדיניות הכלכלית להאצת הצמיחה. אלה הן מטרות משלימות, לא סותרות.