|
המדיניות הכלכלית נוסח שנת 2003: פרספקטיבה
היסטורית
הוכן ע"י
דוד קליין - נגיד בנק ישראל, עבור ועידת ישראל לעסקים
בחסות
"גלובס", 7 בדצמבר 2003
עד ראשית שנות ה- 70' צמח המשק
הישראלי בקצב מהיר מאד, אולם כבר אז אפשר היה להבחין בהתפתחות שני המעצורים
הגדולים אשר לא יאפשרו לצמיחה זו להיות בת-קיימא: האינפלציה מחד, והגרעון במאזן
התשלומים מאידך. מאחורי שני מעצורים אלה עמדו ממשלות אשר צברו גרעונות וחובות ללא
גבול, שנה אחר שנה, ובנק מרכזי אשר עסק בניהול תכניות אשראי שונות עבור הממשלה,
משל היה אגף במשרד האוצר, ולא יכול היה לעסוק בריסון האינפלציה וביצירת תנאים
לצמיחה מתמשכת.
משברי האנרגיה של שנות ה- 70' קטעו את
הצמיחה אולם, בד בבד, ניפחו את המעצורים – האינפלציה גאתה והמחסור במטבע חוץ
החריף. במשך למעלה מעשור שקעה הממשלה עמוק יותר בבוץ של הגרעונות (שיא של 16 אחוזי
תוצר ב-1984) והחובות (שיא של 288 אחוזי
תוצר באותה שנה), והבנק המרכזי איבד לחלוטין את מגעו עם האינפלציה אשר המריאה
לשיעורים תלת-סיפרתיים (445 אחוזים באותה שנה). המשק הישראלי שעט אל עברי פי פחת.
המיפנה, אנחנו יודעים, נרשם באמצע
שנות ה- 80', עם תכנית הייצוב. לא חזרנו אמנם לשיעורי צמיחה דו-סיפרתיים, אבל עד
אמצע שנות ה- 90' המשק צמח מידי שנה בקצב ממוצע של כ- 5%. אולם אותם מעצורים ישנים
אשר חשבנו לתומנו כי התנדפו עם תכנית הייצוב של אמצע שנות ה- 80', חזרו והרימו
ראש. בדרכה למטה האינפלציה נעצרה ברמה דו-ספרתית ואיימה לחזור ולהתפרץ, והגירעון
במאזן התשלומים חזר לסורו והתרומם לשיעור של 6 אחוזי תוצר. באמצע שנות ה- 90' שמע
שר האוצר בוועידה השנתית של קרן המטבע הבינ"ל בוושינגטון כי המשק הישראלי
נמצא על סף משבר. וכמו בעבר, גם בעשור זה, שבין אמצע שנות ה- 80' לבין אמצע שנות
ה- 90', עמדו ברקע ממשלות אשר לא העריכו את הצורך לשמור על משמעת פיסקלית, וחזרו
לצבור גרעונות וחובות, ובנק מרכזי אשר החל אמנם במרץ להשיל מעליו את כל מסגרות
הכוונת האשראי אבל עדיין היה שקוע בְבֵרוּר מייגע – בינו לבין עצמו ובינו לבין אחרים – מהו תפקידו.
עם זאת, ללא מחשבה מסודרת, כאשר פרט
מצטרף לפרט ומופיע במועדים ובהקשרים שונים, החלה להתגבש תפישה חדשה לגבי אופיו
הרצוי של המשק הישראלי. במרכזה של תפישה
זו עמדה ההערכה כי המשק הישראלי יוכל למצות את פוטנציאל הצמיחה שלו רק אם יהיה פתוח
לעולם. גישה זו מצאה את ביטוייה בעיקר בהסכמי סחר עם ארה"ב והשוק המשותף וכן
בהסרה הדרגתית של המחסומים – מיכסיים ואחרים – על יבוא סחורות ממדינות אחרות,
ואח"כ – גם בהסרת הפיקוח על מטבע חוץ כדי לאפשר חופש בתנועות הון.
בין לבין חדרה גם ההבנה כי משק פתוח,
כדי לא להיקלע למשברים תכופים, חייב לאמץ נורמות ניהול בינ"ל. מיפעלים עסקיים
היו אמורים להסיק בעצמם את המסקנות המתבקשות, כל אחד לפי הבנתו ויזמתו. היו כאלה
שיכלו, שרדו ושיגשגו, ואחרים – שלא. זה היה הרקע להתפתחותן של חברות ישראליות
רב-לאומיות, לא רק בתחום של הטכנולוגיה העלית אלא גם בענפי המזון, הטקסטיל, הפלסטיקה,
התרופות, הנדל"ן, האנרגיה והתכנון ההנדסי. הממשלה מצידה יכלה להישען על
סטנדרטים בינ"ל של ניהול מקרו-כלכלי אשר הלכו והתגבשו בעולם החל מהמחצית
השנייה של שנות ה- 80'. במסגרת זו נקבעו יעדים רב-שנתיים לתוואי הגרעון התקציבי
ויעדים שנתיים לקצב האינפלציה – שניהם כדי להביאם לרמה נמוכה.
במחצית השנייה של שנות ה-90' נבנתה
לאיטה התשתית למימוש האיסטרטגיה הכלכלית החדשה, תחילה ע"י ממשלת הליכוד
ואח"כ ע"י ממשלת המערך. ראוי לציין זאת כדי לומר כי מבחינת האסטרטגיה
הכלכלית לא היה הבדל בין שתי המפלגות העיקריות. משימתן הראשונה של הממשלות של אותה
תקופה היתה להרחיק את המשבר אשר איֵים על המשק בשל הגרעונות הגדלים בתקציב ובמאזן
התשלומים ובשל האינפלציה אשר חזרה לשיעורים דו-סיפרתיים. משום כך לא היה מנוס
מריסון פיסקלי ומונטרי כדי לבנות את התשתית הדרושה לצמיחה בת-קיימא. במקביל ניצלנו
את התקופה הזו כדי להתקדם בהסרת המיגבלות על הפעילות במט"ח, בהגמשת מישטר שער
החליפין, ובהפרטת בנקים תוך כדי פיצולם מתאגידים ריאליים. בסוף העשור, והמאה,
הקודמים קיבלנו – לתקופה קצרה – מושג לאן דרך זוּ מובילה. דרַכנו, אם תירצו, על
מיפתנה של הארץ המובטחת אבל אליה לא ממש באנו. בשנת 2000 רשמנו צמיחת שיא של כ-
7.5%, אולם, בניגוד לעבר, עם גרעון נמוך בחשבון השוטף של מאזן התשלומים, יבוא הון
בהיקפים ללא תקדים (מעל 10 $ מיליארד), ויציבות מחירים. וברקע – שוב בניגוד מוחלט
לעבר, ממשלה עם גרעון וחוב בשפל של כל הזמנים, ובנק מרכזי מצוייד בהחלטה היסטורית
של הממשלה שצריך, ואפשר, לשמור על יציבות מחירים, לתמיד.
ואז, בשלהי אותה שנת 2000 נזרקנו,
בגסות ובעצמה, משערי "גן העדן". אנחנו יודעים, שיננו זאת הרי כל כך
הרבה, מי חסם את דרכנו. זו לא היתה האיסטרטגיה הכלכלית, בה בחרנו, אשר כשלה. היו
אלה השינוי לרעה במחזור העסקים בעולם, ובמיוחד זה הקשור לבועת הטכנולוגיה העילית
אשר התנפצה, והחרפת הסכסוך עם הפלשתינאים.
בשלוש השנים האחרונות אנחנו מחפשים את
הדרך חזרה, תחת לחץ:
|
בשנה הראשונה, 2001, היו מי שאמרו:
זה זמני, זה יחלוף. הינחנו להוצאות הממשלה לגדול בקצב מהיר, למרות ההאטה בהכנסות
ממסים, והישלמנו עם עוד עלייה בגרעון. ברקע החלה החקיקה הפרטית בכנסת למוטט את
מה שנותר משליטת הממשלה בתקציב, ובסוף השנה היה ברור שאנחנו מידרדרים.
|
|
|
לקראת השנה השנייה, 2002, אמרו:
אנחנו מבינים, המצב קשה ולכן צריך גישה כוללת: נחזור לרעיון הישן של "עיסקת
חבילה". העיסקה תכלול קיצוץ בהוצאות הממשלה כדי להקטין את הגרעון, חסימת
החקיקה הפרטית, הורדת ריבית ע"י בנק ישראל, הבנה עם ההסתדרות והמעסיקים על
שכר, ושינויים מיבניים מסויימים. מכל התכנית הזו בוצע, כידוע, רק החלק שהיה
באחריותו של בנק ישראל, דהיינו: הפחתת ריבית, ביטול תיקרת המק"מ, סיום
תהליך הפיקוח על מט"ח והגמשה נוספת של מישטר שעה"ח. שאר חלקי התכנית
היו כלא היו. הביצוע הלא-מאוזן של התכנית – ובעיקר העדר היכולת לשלוט בתקציב –
אּיֵים להביא את המשק אל סף משבר פיננסי, גרר אחריו תיקון נוסף בתקציב תוך העלאת
מסים, והעלאת ריבית ע"י בנק ישראל. המשבר הפיננסי אמנם נמנע, אבל המשק
המשיך להתכווץ.
|
|
|
השנה, 2003, חזרנו לשולחן השירטוט
והתחלנו למעשה מחדש. שוב עם ראייה כוללת, אבל מקיפה וארוכת טווח, ובלי אשליות
כאילו יש רק צעד אחד, כמו הורדת הריבית לטווח קצר, או השקעות בתשתית, שאם אך
נאמץ אותו – כל הבעיות תיפתרנה.
את התכנית הכלכלית הרחבה של 2003 יש
לזקוף לזכותו של שר האוצר אשר נוטל על עצמו סיכונים פוליטיים לא מבוטלים כמוביל
שינויים הדרושים מזה זמן אבל לא בהכרח פופולריים; לזכות ראשי משרד האוצר, על יכולתם
המקצועית לקדם תכנית בעלת העוצמה הדרושה כדי להתמודד עם צרכי המשק; ולזכות ראש
הממשלה וחבריה אשר נותנים לכך גיבוי, אשר בלעדיו אי-אפשר. מגילת זכויות זו איננה
נעשית כאן למען ההיסטוריה, אלא כדי להדגיש כי גבוי פוליטי רחב הוא תנאי הכרחי
לביצוע השינויים הנדרשים היום במדיניות הכלכלית, וגיבוי זה היה חסר בשנים
2001-2002.
|
|
|
עיקריה של תכנית זו ידועים, ולכן
אמנה אותם כאן בצורה תמציתית:
|
|
המטרה היא החזרת המשק לצמיחה
בת-קיימא, תוך שמירה על יציבות מחירים. הסיכויים להתקדם לקראת השגת מטרה זו
טובים יותר השנה משום שתהליך חידוש הצמיחה בעולם כבר החל, וגם הסיכסוך עם
הפלשתינאים אינו נמצא במגמת החרפה, כפי שהיה בשנתיים הקודמות. עם זאת, ללא
השינוי במדיניות הכלכלית – לא ניתן יהיה למצות סיכויים אלה.
|
|
|
המדיניות כוללת, או צריכה לכלול, את
המרכיבים הבאים:
|
|
|
1.
משמעת פיסקלית ומונטרית, שמטרתה להוריד את הריבית לכל הטווחים, להחזיר את חוב
הממשלה לתוואי יורד יחסית לתוצר תוך ירידת נטל המסים.
|
|
|
2.
השקעה מאסיבית בתשתיות פיזיות, תוך שיפור המיבנה התחרותי של המשק.
|
|
|
3.
רפורמה בשוק העבודה במגמה להעלות את שיעור התעסוקה.
|
|
|
4.
ייעול השרותים הציבוריים בכפיפות למשמעת תקציבית המחייבת ירידה בשיעור הוצאות
הממשלה.
|
|
|
5.
פיתוח השווקים הפיננסיים במיבנה תחרותי, תוך שמירה על יציבותם.
|
|
|
6.
מיקוד המדיניות החברתית במטרה לצמצם את ממדי העוני.
|
|
|
בשולי התכנית אני רוצה להעיר שלוש
הערות:
|
|
|
התכנית לא עושה שימוש מספיק ביעדים
כמכשירי מדיניות. בכל אחד מתחומי המדיניות יש מספר רב של צעדים, אולם מרב עצים
לא רואים תמיד את היער. יעדים אינם צריכים להיות מושגים על בסיס של שנים
קלנדריות דוקא – זו הסיבה העיקרית מדוע נרתעים מהצבתם - אלא הם משמשים כתמרורים
לטווח ארוך. הצבתו של יעד מקלה על קביעת סדר עדיפויות בין תכניות שונות של
הממשלה, מאפשרת למדוד את מידת ההתקדמות מידי תקופה, ומאפשרת לציבור להבין לאן
מוליכה אותו הממשלה.
ראוי, איפוא, להקדיש תשומת לב
לניסוח יעדים כלליים, רצוי מאד – מדידים, לכל אחד מתחומי המדיניות.
|
1.
|
|
אחד הקורבנות העיקריים של הלחץ בו
נתונים הממשלה והמשק בשלוש השנים האחרונות היא המדיניות החברתית. בצורה בה היא
נוהלה בעבר ממילא היא הגיעה לדרך ללא מוצא. אין משק אשר יכול לפתור בעיות
חברתיות ע"י הגדלה מתמשכת של קיצבאות, בוודאי לא משק פתוח אשר חייב להיות
רזה ויעיל, ובוודאי לא משק עם נטל בטחון שאינו יכול עוד ליקטון, קל וחומר אם הוא
גדֵל. על כך עמדה כבר הממשלה בתקופת הגאות הקצרה במשק בשנת 2000. הדברים נכונים
קל וחומר אם בתוך המערכת נבנים במשך שנים יסודות המנציחים ומעמיקים את התלות,
מאפשרים ניצול לרעה בקנה מידה הולך ומתרחב, מסייעים גם ל"מעוטי הכנסה"
בעלי רכוש, תומכים גם באלה אשר אינם נמצאים בישראל וממוטטים את היסודות המוסריים
של התפישה כולה. עם זאת, הלחץ להקטין את הוצאות הממשלה גרם לשבירה מאסיבית של
אמצעים ששימשו לקידום מטרות חברתיות בלי שניתנה הדעת למשמעותם של נזקים אלה
ללכידות החברתית. האתגר הגדול העומד עדיין בפני הממשלה הוא לנסח מדיניות חברתית
חדשה אשר תהיה עקבית עם השינויים הכלכליים אותם היא חייבת לבצע. עקביות זו
פירושה מיקוד התמיכה באלה שאינם יכולים לעזור לעצמם, גם זאת במסגרת המיגבלות של
המדיניות לצמיחה.
|
2.
|
|
השינויים המבניים אשר נדרשים
בשרותים הציבוריים מחייבים גישה חדשה להסכמים קיבוציים אשר נוצרו בתקופה אחרת.
כאשר המגזר העסקי מתייעל בשיעור חסר-תקדים, וכאשר המדיניות לחזרה לצמיחה מחייבת
את הקטנת נטל המסים והוצאות הממשלה, מתבקשות שתי מסקנות כלליות לגבי השרותים
הציבוריים:
|
3.
|
|
א. מפעלים עסקיים (נמלי ים ואויר,
אנרגיה, מים, תחבורה יבשתית, תקשורת ושרותים עירוניים) צריכים להתכנס, ככל
האפשר, למסגרות תפעוליות הנתונות למשמעת השוק. ההשלכות המעשיות תלויות במעמדו
הנוכחי של כל מפעל: מיחידה ממשלתית לחברה ממשלתית, פיצול אגד של חברות ממשלתיות,
הפרטה של חברות ממשלתיות במבנה תחרותי, פתיחת אפשרויות לפעילות פרטית לצד
הפעילות הממשלתית.
|
|
|
ב. בשרותים ציבוריים בכלל יש להגדיל
את הגמישות בניהול כח אדם, באירגון מחדש של יחידות ובניצול של תקציב נתון – כפוף
לכללים אשר מתאימים לשרות הציבורי.
|
|
מדובר במהפכה מרחיקת לכת בתפישת
השרותים הציבוריים, מהפכה חיונית אולם, בשל היקפה ועומקה, לא ניתן לממש אותה בפרק
זמן קצר של שבועות. משום כך, את השינויים הכרוכים בה יש לבצע, ככל הניתן, תוך
הידברות עם העובדים. חלק מרכזי במהפכה זו הוא יצירת מסגרת אשר מסדירה יישוב סכסוכי
עבודה בשרותים חיוניים, תוך התייחסות לנורמות בינלאומיות מקובלות.
עתידו של המשק הישראלי לתקופה ארוכה
נקבע בחודשים אלה. אם היה אי פעם זמן מתאים לאמנה כלכלית-חברתית, במלא מובן המילה,
אזי זה הזמן.
|