יעדים כמכשירי מדיניות
הוכן ע"י דוד קליין - נגיד בנק ישראל, עבור יום עיון של אגף התקציבים
במשרד האוצר, 9 בדצמבר 2003

יעדי מדיניות – לשם מה?

יש ערך רב לניהול מדיניות לפי יעדים. קביעת יעדים ע"י הממשלה מספקת אמת-מידה לקביעת סדר עדיפויות בין תכניות שונות ומאפשרת לציבור להבין לאן מוליכה אותו הממשלה. עם זאת, הנסיון שלנו עם יעדים מקרו-כלכליים היה מעורב. החל מראשית שנות ה- 90\' נוצרה מסורת של קביעת שני יעדים: יעד לשיעור הגרעון התקציבי ביחס לתוצר, ויעד לאינפלציה. מי שהתייחס להשגת היעדים כמו אל תחרות קליעה למטרה – נותר מאוכזב. במיבחן הביצוע, הסטיות מהיעדים לא היו היוצא מן הכלל אלא הכלל.

עם זאת, בנסיבות בהן נתון המשק הישראלי, ובמצב הידע של כלכלנים – לא רק ישראלים, לא צריך להיות מופתע מכך, ולכן אין סיבה להתאכזב. ביסוד כל יעד עומדת תחזית, וביסוד כל תחזית – נמצא מודל כמותי. התחזית מבוססת על הנחות לגבי התפתחויות חיצוניות – חלקן בעלות אופי כלכלי, כמו מצב המשק העולמי; וחלקן - לאו דוקא, כמו עצמת הסיכסוך עם הפלשתינאים. נוסף על כך,  המודל הכמותי מבוסס על הנחה שהציבור ינהג ויגיב בעתיד כפי שנהג בעבר. מי שמצוי בכך יודע שאין לנו יכולת לחזות התפתחויות חיצוניות בדרגת דיוק מתקבלת על הדעת, ועוד הוא יודע שהציבור אינו מגיב תמיד כפי שהגיב בממוצע בעבר, לא בעצמה, ולעיתים – גם לא בכיוון.

משום כך, סטיות מיעדים היו, ויישארו, הכלל. השלמה עם תוצאה זו חשובה לא רק כדי למנוע מאיתנו עגמת נפש, אלא בעיקר כדי למנוע מאיתנו לגרום נזקים. לחץ לעמוד ביעד קלנדרי של גרעון תקציבי, או של יעד אינפלציה, יכל להביא לנקיטת צעדי מדיניות שיגרמו זעזועים חריפים במשק, כמו הפסקה שרירותית של תשלומים ע"י הממשלה אשר פוגעת בנזילות העסקית, ויש לה השלכות שליליות על מוסר התשלומים במשק כולו, או תנודות גדולות בריבית.  במיקרה של הגרעון התקציבי  דברים יכולים להגיע גם עד כדי נסיונות לטשטש את האמת ע"י אמצעים יצירתיים שונים.

האם פירוש הדבר שמוטב לוותר על הצבת יעדים? וודאי שלא, ואפילו היה רצוי להוסיף על הקיימים. מה הטעם להציב יעדים אם אי אפשר, בדרך כלל, לעמוד בהם במדוייק?

ראשיתה של התשובה היא שבאמת אין טעם להציב יעדים לשנה אחת. מדיניות ציבורית אינה מתחילה בינואר ומסתיימת בדצמבר של שנה מסויימת, למרות שתקציב המדינה מוצע ומאושר לשנה אחת בלבד. פרט למקרים נדירים בהם יש לקבל הכרעות היסטוריות, לרוב – בעיצומו של משבר, מדיניות ציבורית יכולה לשנות את המציאות ולהשיג הישגים רק אם היא פועלת בכיוון הנדרש לאורך זמן. כלומר: בהצבת יעדים יש טעם רק אם היא נעשית, אמנם מידי שנה, אבל לאופק של מספר שנים, ובתנאי שתכנית העבודה השנתית נבנית כראוי כדי להשיג את היעד. עם זאת, העיקר איננו בעמידה ביעדים השנתיים אלא בהתקדמות לאורך התוואי בקצב ההולם את היעד הרב-שנתי. אם בשנה קלנדרית מסויימת יש סטייה מהתוואי, הציבור צריך להיות במצב שיאמין לממשלה, או לבנק ישראל, כי ננקטים, ויינקטו, צעדים כדי לחזור לתוואי. ברור כי אמון זה ניתן לרכוש רק על סמך התנהגות בפועל של מקבלי ההחלטות לאורך זמן.

שני יעדים קיימים

על רקע זה אני רוצה לחזור לשני היעדים עימם עובדות ממשלות ישראל מזה למעלה מעשור, ולהציע לאמץ שלשה יעדים נוספים.

היעד הראשון הוא שיעור הגרעון התקציבי ביחס לתוצר. מאחר ויעד זה אינו מטרה בפני עצמה אלא אמצעי להשגת היעד האמיתי, שהוא הורדת יחס חובה של הממשלה לתוצר, עדיף היה להציג תמיד את שניהם כחלק מהחלטת הממשלה. מיקוד היעד בהקטנת החוב הענק של הממשלה יאפשר ראייה יציבה יותר של המטרה על רקע השינויים התכופים, עליהם החליטה הממשלה, בהגדרת יעד הגרעון, והאחרון שבהם – רק לאחרונה לגבי תקציב 2004; ולא פחות חשוב – בכללי המדידה המשתנים של הגרעון אותם מאמץ משרד האוצר.

מאחר ושיעור החוב של הממשלה נמצא בשלוש השנים האחרונות במגמת עלייה, ומאחר ובכל מקרה הוא גבוה מאד בהשוואה למקובל בעולם, היעד צריך להיות ארוך טווח. כאשר נגיע ליחס חוב סביר, שהוא כמחצית משיעור החוב הנוכחי, יהיה טעם לחזור אל הגרעון התקציבי כמכשיר להחלקת מחזורי העסקים במשק.

צימצום החוב הממשלתי, במיוחד אם הוא מושג תוך הורדת נטל המסים והורדת הוצאותיה השוטפות של הממשלה, הינו מרכיב חיוני בכל מדיניות של חזרה לצמיחה. הוא מותיר מקורות רבים יותר להשקעות במיגזר הפרטי, מוריד את הריבית לטווח ארוך, מקטין את עלות העבודה, משפר את הדרוג של המשק הישראלי בעיני משקיעים זרים – ולכן יוצר רקע הכרחי התומך בגידול ההשקעות והתעסוקה במשק.

הסטיות מיעד הגרעון בשלוש השנים האחרונות ממחישות את חשיבות האמון הציבורי ביכולתה של הממשלה לקיים משמעת פיסקלית. כאשר הגרעון גדל בשנים 2001 ו- 2002, הדבר התבטא בעליית הריבית לטווח ארוך. הציבור העריך כי הממשלה מאבדת את המשמעת הפיסקלית. מאידך, כאשר הגרעון הוסיף וגדל ב- 2003, הריבית לטווח ארוך ירדה. היו, אמנם, גורמים מיוחדים אשר תמכו בירידה זו, ובעיקר הערבויות של ממשלת ארה"ב, אבל ללא אמון הציבור שמדובר בממשלה אשר החזירה לעצמה את השליטה התקציבית, התוצאות היו אחרות לחלוטין.

צריך, אפוא, למקד את היעד הפיסקלי בהורדת יחס חוב הממשלה לתוצר, כדי להתקרב לנורמות בינלאומיות מקובלות למשק פתוח. את היעד הזה יש ללוות בתוואי של גרעון, מסים והוצאות שוטפות של הממשלה שהוא עקבי עם יעד החוב, לטווח של 5-10 שנים.

* * *

היעד השני הוא יציבות מחירים. מדובר ביעד העיקרי של בנק ישראל הפועל באמצעות הריבית לטווח קצר, לצד גורמים אחרים, אשר הופעתם ועוצמתם אינם ניתנים לחיזוי סביר מראש, המשפיעים אף הם על המחירים. עד גבול מסויים ניתן להשתמש בריבית כדי לקזז את השפעתם של גורמים אלה, אולם השפעת הריבית על המחירים איטית יותר מאשר השפעות אחרות על המחירים, וגם בשל כך אסור להכניס את יעד יציבות המחירים לסד של שנים קלנדריות. זה גם ההבדל המהותי בין יעד אינפלציה, שהוא נתון במונחים שנתיים, לבין יעד יציבות מחירים המוגדר לאורך זמן. על המעבר הזה, מיעד אינפלציה קלנדרי ליעד יציבות מחירים לאורך זמן, החליטה הממשלה באוגוסט 2000, והוא נכנס לתוקפו השנה, 2003.

משום כך, לאפשרות שבין ינואר לדצמבר 2003 תהיה ירידה מסויימת במדד המחירים לצרכן יש בעיננו משקל קטן מאד בהשוואה לאמון אשר צריך להיות לציבור, ואנחנו מאמינים ורואים שיש לו, בכוונתו של בנק ישראל להחזיר את קצב האינפלציה לתוואי של יציבות מחירים, כלומר: בין 1%-3% על בסיס שנתי, לאורך זמן. את היעד הזה צריך להשיג, כפי שאנחנו עושים מראשית השנה הנוכחית, ע"י הפחתת הריבית הנומינלית הקצרה, תוך בחינה מתמדת של שני היבטים:

האחד: עד כמה ירידת הריבית הנומינלית הקצרה מלווה בירידת הריבית הריאלית הקצרה, כדי לתמוך בצמיחת המשק. לבנק ישראל, כמו לכל בנק מרכזי אחר, אין שליטה על הריבית הריאלית, אבל יש לו עניין רב שכל תהליך של ירידת הריבית הריאלית הקצרה יהיה יציב ובר-קיימא. רק כך תוכל להיות לו השפעה חיובית על ההשקעות במשק אשר ההחלטות לגביהן, מטיבען, נושאות אופק ארוך טווח. הריבית הריאלית הקצרה אכן ירדה מכ- 7% בדצמבר 2002 עד לכ- 4% לקראת סוף 2003.

השני: עד כמה ירידת הריבית הנומינלית הקצרה מתרחשת תוך שמירה על היציבות הפיננסית. צריך לזכור שתגובת השווקים הפיננסיים – מט"ח, אג"ח, ומניות –  לשינויים במדיניות יכולה להיות מהירה, ללא השוואה לקצב התגובה של השווקים הריאליים. תגובה זו עשוייה להטיל צל על יציבות המוסדות הפיננסיים ובכך לפגוע בכושר הצמיחה של המשק בעצמה גדולה יותר, ולאורך זמן רב יותר, בהשוואה להשפעתה של ריבית ריאלית גבוהה היורדת בהדרגה כדי להתכנס לתנאים של יציבות מתמשכת. נוסף לכך יכולה להיווצר, על פני זמן, הערכת יתר של שווי נכסים פיננסיים ונדל"ן, או כדאיות לכאורה להגדיל חובות ולהקטין חסכון, אשר יאפילו על היכולת לקיים מסלול צמיחה בר-קיימא.

אלה הסיבות לכך שבנק ישראל לא המשיך והעלה את הריבית במחצית השניה של 2002 מעבר לשיא של 9.1% אשר נרשם ביולי של אותה שנה, למרות עליית מדד של כ- 6% במחצית הראשונה של השנה, רק כדי לנסות ולקבל במחצית השנייה של השנה ירידת מחירים של 4% (כלומר: ירידה בקצב שנתי של מעל 8%; בפועל המחירים נשארו קבועים במחצית זו) במטרה לקבל עלייה של 2% במחירים במהלך שנת 2002 כולה (אמצע תחום היעד של יציבות המחירים). ואלה גם הסיבות לכך מדוע בנק ישראל לא הוריד בעצמה גדולה יותר את הריבית במחצית השניה של 2003, למרות שהמדד ירד במחצית הראשונה בכ- 1.5% רק כדי לנסות ולקבל במחצית השנייה של השנה עליית מחירים של 3.5% (כלומר: עלייה בקצב שנתי של מעל 7%) במטרה לקבל עלייה של 2% במחירים במהלך שנת 2003 כולה. כדי לתמוך בצמיחה אנחנו חייבים להתעלם מהסד הקלנדרי ולנהל מדיניות המתמקדת בשמירה על יציבות מחירים לאורך זמן, ללא תנודות חריפות בריבית הריאלית הקצרה וללא זעזועים פיננסיים.

שלושה יעדים נוספים

נוסף לשני יעדים אלה צריכה הממשלה להציב שלושה יעדים נוספים. המכנה המשותף לכל היעדים הוא שיש לממשלה תכניות רבות המיועדות להשגת יעדים אלה אבל הן אינן נבחנות לאורם באורח שיטתי ולכן אין היערכות מתאימה של הממשלה כדי להשיגם.

היעד הראשון הוא להדביק את הפיגור הרב שיש בתחום ההשקעות בתשתית ולהתארגן כך שנוכל להעלות את רמת ההשקעות בתשתית, באופן קבוע, לזו המתחייבת מצרכי הצמיחה ארוכת-הטווח של המשק.

אין שבוע שבו לא שומעים על תכנית זו או אחרת בתחום זה. דוגמאות ליבול מהתקופה האחרונה:

תכנית השקעות של הרכבת לחמש השנים הקרובות;

בעיות מימון של פרוייקטים להתפלת מים ומינהרות הכרמל;

אירגון מחדש של הנמלים;

הפרטת אל על ובזק;

פגור בהשלמת פרויקט נתב"ג 2000;

מקורות גז למשק הישראלי והובלתו לצרכנים;

אירגון מחדש של חברת "מקורות";

התקדמות בהיערכות להקמת "הרכבת הקלה" בת"א ובירושלים.

עצים יש, אכן, לרב; אבל היכן היער?

כדי שאפשר יהיה לראות אותו צריך שיהיה מַטה בינתחומי, שיפעל בכפיפות לקבינט הכלכלי-חברתי, אשר יטפל בנושאים הבאים:

כמה יש להשקיע מידי שנה, בחמש השנים הבאות, כדי להשיג את היעד, ובאילו פרוייקטים;

מעקב אחר טיפולן של יחידות הממשלה השונות בתיכנון ובאישור התכניות, על בסיס של תוכנית מיתאר ארצית מאושרת, כדי לעמוד בלוח הזמנים של ההשקעות;

עיצוב תפישה מימונית המתאימה לפרוייקטים ארוכי-טווח וטיפול במימושה. לנושא זה שייכים פיתוח השוק החוץ-בנקאי והשימוש בערבויות של ממשלת ארה"ב;

מידת התמיכה של המדינה בפרוייקטים אלה וצורתה;

דיווח כמותי, אחת לרבעון, לממשלה ולציבור, על התקדמות ההשקעות בפועל, בכל אחד מהפרוייקטים בתכנית הכוללת.

מי שמחפש היום נתוני ביצוע רבעוניים על השקעות בתשתית במשק – לא ימצא אותם בקלות, אם בכלל, למרות שמדובר בחלק מרכזי של המדיניות לצמיחה. לצד ידיעות על תכניות יש גם ידיעות על קשיים במימושן ואין הרגשה שנעשה כל מה שנדרש כדי להבטיח שהתכנית בכללותה תתבצע בקצב הדרוש.

* * *

היעד השני הוא להדביק את הפיגור הרב שיש למשק הישראלי בתחום שיעור התעסוקה בהשוואה לממוצע בעולם. שיעור התעסוקה, נזכיר, הוא היחס בין מספר המועסקים לבין מספר האזרחים בגיל העבודה. הפיגור אצלנו בתחום זה, בהשוואה לעולם, הוא מוכר ומשמעותי, והיקפו הכמותי הוא בסדר גודל דומה למספר המובטלים במשק.

גם כאן יש תכניות ממשלה לרוב המיועדות, במישרין ובעקיפין, לעודד תעסוקה בטווח הקצר וביניהן:

קיצוץ בקיצבאות למובטלים ולמקבלי הבטחת הכנסה;

הכשרה מקצועית ייעודית בשיתוף עם מעסיקים;

גידול בשיעור ההשמה של שרות התעסוקה;

צימצום מספר העובדים הזרים;

ובטווח הבינוני והארוך:

הורדת מיסוי על הכנסות מעבודה והטבות מס אחרות;

עידוד השקעות בפריפריה;

שירותי חינוך שונים.

גם בתחום זה יש עצים רבים ואין רואים את היער. הצבתו של יעד לגידול בשיעור התעסוקה היה מחייב בחינת תכניות הממשלה השונות לאור תרומתן להשגת היעד ובכך היה יוצר מכנה משותף לקביעת סדרי עדיפויות בהוצאה הממשלתית ובמיסוי. אם משרדי הממשלה היו חייבים להציג את תכניותיהם עם הערכה על תרומתן לתעסוקה, הדיון בממשלה על הרכב התקציב היה יכל להיות תכליתי יותר.

ברור שעלייה בשיעור התעסוקה קשורה הדוקות למיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק. אם האיסטרטגיה של המדיניות היא לצמוח באמצעות המיגזר העסקי, תוך צימצום גודלה של הממשלה, צריך למקד את היעד בהגדלת שיעור התעסוקה במיגזר העסקי.

יעד התעסוקה, ובעיקר – במיגזר העסקי, הוא דוגמה מובהקת ליעד שאין לממשלה שליטה ישירה עליו. עם זאת, זו איננה סיבה להירתע מהצבתו, ואין להתרגש מכך אם בשנה מסויימת איננו נמצאים על התוואי הרצוי. מדובר ביעד רב-שנתי כאשר הדגש, תחילה, הוא על הכיוון ורק לאחר מכן על העצמה. כך, למשל, אחד התרחישים שלנו מדבר על עלייה בשיעור התעסוקה מ- 48.5%          ב- 2003 ל- 49.2% ב- 2004, כאשר שיעור זה הוא תוצאה משולבת של ירידה של 6,000 עובדים במיגזר הציבורי, ירידה של 34,000 במספר העובדים הזרים, וגידול של 73,000 מועסקים במיגזר העסקי.

* * *

יעד שלישי אותו אנחנו מציעים להציב הוא צימצום ממדי העוני. חיוניותו של יעד זה נובעת מהשינוי המהיר, והלא מתוכנן, אשר חל במדיניות החברתית של הממשלה בשלוש השנים האחרונות, בלחץ הנסיבות הכלכליות. המדיניות החברתית, כפי שנוהלה במשך שנים ארוכות, הגיעה, בכל מקרה, לסוף דרכה כבר לקראת סוף העשור הקודם, כאשר התברר שאין לה גבולות, אולם היא נפגעה אנושות בראשית המאה הנוכחית. הדבר קרה לא מעט גם בשל האנרכיה שהשתלטה על מדיניות זו בעקבות תופעת החקיקה הפרטית בכנסת בשנים 2000-2002. צריך, אפוא, להתחיל מחדש ולעצב מדיניות חברתית שתהיה עקבית עם יכולתו של המשק הישראלי. דרך מתאימה לעשות זאת היא באמצעות היעד של צימצום מימדי העוני.

כדי לתת תוכן כמותי ליעד זה יש לבחור בין הגדרה יחסית של קו העוני לבין הגדרה מוחלטת. ההגדרה היחסית מקובלת בסקרי העוני אותם מפרסם המוסד לביטוח לאומי, ואילו ההגדרה המוחלטת אומדת את ההכנסה הנדרשת כדי לממן רכישה של סל מוצרים ושרותים מינימלי מסויים ומציבה כיעד את צימצום מספר המשפחות אשר אינן מגיעות להכנסה זו. העוני המוחלט, ולא היחסי, הוא זה הניבט מבעד מסך הטלביזיה ביום בו מתפרסם סקר העוני, וסביר להניח כי יכולתה של הממשלה להתייחס לצמצום מימדי העוני במובנו המוחלט גדולה יותר מאשר לעוני היחסי.

גישה זו מחייבת היערכות בשני מישורים:

מחד: גיבוש עמדה באשר לסל המוצרים והשרותים המינימלי, אשר שוויו הכספי יוגדר כקו העוני. עבודות בתחום זה נעשו, הן אצלנו והן בעולם, והן ראויות שידונו בהן כדי להחליט עד כמה הן מתאימות כבסיס למדיניות.

מאידך, הקמת מערכת מידע על הכנסות המשפחה, מכל המקורות. ניתן להתחיל עם שילוב מקורות המידע הקיימים היום במשרדי ממשלה שונים – מס הכנסה, מס רכוש, ביטוח לאומי, פנסיה, הכנסות מנכסים פיננסיים, וכן תמיכות, או הטבות, הניתנות ע"י משרדי ממשלה שונים (שיכון, דתות, בריאות, חינוך), וכן ע"י רשויות מקומיות, מלכרים והעברות חד-צדדיות מחו"ל. בסיס נתונים משולב זה צריך לספק מידע שלם יותר על התפלגות המשפחות לפי רמת הכנסתן מכל המקורות.

לצד היערכות זו יש לבחון את מכשירי המדיניות בהם מסתייעת הממשלה כדי לחלץ משפחות מתחת לקו העוני. הידועים בין אלה הם הקיצבאות לסוגיהן והטבות המס והאַגרות לסוגיהן. ההנחה היא שבסיס מידע מלא על ההכנסות יאפשר לבחון עד כמה המכשירים בהם משתמשת הממשלה היום יעילים להשגת המטרה של צימצום העוני (כמו קיצבאות ילדים או הבטחת הכנסה) ואכן ממוקדים במעוטי ההכנסה (כמו קצבאות זיקנה).

חלק בלתי נפרד מהמדיניות לצמצום מימדי העוני הם האמצעים לצימצום העוני בטווח הארוך. בין אלה אפשר להזכיר:

את האמצעים להגדלת שיעור התעסוקה, אליהם התייחסנו קודם לכן. המאפיין הבולט ביותר של העוני הוא שעניים אינם עובדים, או שהכנסתם מעבודה נמוכה;

וכן את מימדי החסכון לפנסיה, ואת הצורך להחיל את חובת החסכון לפנסיה, עד רמת הכנסה מסויימת, על כל מועסק במשק, ובכפיפות למשמעת השוק.

סיכום: יעדים כמכשירי מדיניות

יעדים באופיים צריכים להיות ארוכי טווח, וכך צריך למדוד גם את ההתקדמות בהשגתם. ערכם העיקרי נעוץ בתרומתם לקביעת סדר העדיפויות בעבודת הממשלה, על בסיס עבודת מַטה מקצועית. ערך לא פחות חשוב נעוץ בתוכן שהם מקנים לאמינות של המנהיגות הכלכלית-חברתית בעיני הציבור. אמנם, מטבע הדברים, גם אם יהיו יעדים עדיין אי אפשר יהיה לענות בבטחון על השאלה, אשר חוזרת ונשאלת, "מה יהיה"; אבל אפשר יהיה לענות ביתר בטחון על שאלה קרובה: "מה היינו רוצים שיהיה" וזאת – לא על סמך משאלות-לב, אלא על בסיס תכנית עבודה אשר הממשלה מחוייבת לה.

בשל סיבות אלה כדאי להתאמץ, ואין זה מעל ליכלתנו.