|
06.09.04 "ניהול מדיניות חברתית לאומית" הוכן ע"י דוד קליין, נגיד בנק ישראל, עבור כנס בבית הנשיא, ביוזמת מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, אחריות ממשלה לניהול מדיניות בתחום מסוים אין פירושה, כמובן, שהיא עצמה – באמצעות עובדיה ומשרדיה, חייבת לבצע את המדיניות:
אי בהירות מעין זו קיימת גם בתחום אחר, כלכלי מובהק, והוא מוזכר כאן בשל מרכזיותו לתהליך הצמיחה של המשק – ההשקעות בתשתית פיזית. היעד כאן צריך להיות הגדלת ההשקעות בתשתית בסדר גודל של 25% בחמש השנים הקרובות בהשוואה לחמש השנים האחרונות. גם כאן מדובר באוסף של תוכניות רבות, אשר רק חלקן הקטן צריך להתבצע במישרין ע"י הממשלה. למרות זאת ברור שהממשלה צריכה לשאת באחריות כוללת לביצוע התוכנית כולה מכח אחריותה להכנת תוכניות מיתאר, לביצוע השינויים המבניים הדרושים בענפי התשתית, לדאגה להיצע סדיר ולהסדרת הפיקוח על מערכות חיוניות, למתן ערבויות מסוגים שונים לפרוייקטים שונים, ולא אחת – להיות שותפה לעיצוב חבילות מימון. במקרה מעין זה, אם רוצים לוודא שהתוכנית הכוללת תתבצע בהיקף הנדרש ובלוח זמנים סביר, יש צורך בהתארגנות מיוחדת לעבודת מַטה ברמת הממשלה. התארגנות כזו עדיין איננה קיימת, והתוצאה עלולה להיות פיגורים בביצוע התוכנית, ולכן עיכובים בצמיחת המשק. להערכה זו יש כבר סימוכין בנתוני המשק לשנת 2004, הן לגבי ההשקעות בתשתית והן לגבי הצמיחה. תופעה דומה קיימת בתחום המדיניות החברתית. גם כאן מדובר בתוכניות רבות מאוד, אשר האחריות לביצוען מפוזרת בין משרדי הממשלה, רשויות מקומיות, מלכרי"ם לסוגיהם, גופים עסקיים ואף משקי בית. עם זאת חסרה הראיה הכוללת ולכן אין סדר עדיפויות לאומי. ראיה כוללת מחייבת, ראשית לכל, הצבת מטרות לאומיות. בתחום המדיניות הכלכלית התרגלנו לחשוב שהמטרה הלאומית העיקרית היא צמיחה, או מיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק, או צמיחה מתמשכת, או צמיחה של המגזר העסקי; והמהדרים אומרים: עליה ברמת החיים. בתחום המדיניות החברתית חסרות מטרות לאומיות. לא שאי אפשר להציע כאלה, אבל הממשלה לא ראתה עד עכשיו צורך לדון בכך ואולי אף לקבוע עמדה. אנחנו הצענו שתי מטרות:
הגדרת מטרות היא תנאי הכרחי לדרוג תוכניות עבודה על פי סדרי עדיפויות, כאשר בכל מקרה מדובר במטרות ארוכות טווח. כימות המטרות נדרש כדי שאפשר יהיה להעריך, מידי שנה, האם ועד כמה התקדמנו בהשגתן. כך, למשל, על פי נתונים שיש בידנו עתה, נרשמה התקדמות נאה בהשגת המטרה הראשונה – הגדלת שיעור התעסוקה. שיעור זה גדל בנקודת אחוז ב-4 הרבעונים האחרונים כתוצאה מתוספת של כ-90,000 מועסקים ישראלים. מאידך, ההערכה היא כי נרשמה נסיגה בהשגת המטרה השניה – צמצום ממדי העוני. בהשגת מטרה זו ניתן יהיה להתקדם כאשר הקיצבאות ייקבעו על בסיס מבחני הכנסה, והתמריצים החיוביים לחזרה למעגל העבודה יופעלו בהיקף יותר נרחב. מכיוון שהשגת המטרות החברתיות כרוכה בהגדלה מסויימת של הוצאות הממשלה; ומאידך – השגת המטרה הכלכלית של מיצוי כושר הצמיחה של המשק באמצעות המגזר העסקי מחייבת, בנתונים של היום, את צמצום הוצאות הממשלה יש, לכאורה, סתירה בין השתיים. הדרך היחידה ליישב סתירה זו היא ע"י שינוי בהרכב הוצאות הממשלה, תוך שמירה על היקפן, כי צמיחה היא תנאי הכרחי כדי לאפשר את השגת המטרות של המדיניות החברתית אותן הצענו. זאת ועוד; מדיניות לאומית החותרת להגדלת שיעור התעסוקה תומכת הן במטרה הכלכלית של האצת הצמיחה והן במטרה החברתית של צמצום מימדי העוני. הנתונים הם חד-משמעיים: תחולת העוני יורדת בשיעורים דרמטיים עם גידול במספר המפרנסים במשפחה. ההתארגנות הדרושה של הממשלה להשגת מטרות המדיניות החברתית איננה שונה, במהותה, מהתארגנות הנדרשת לצורך המטרה של הגדלת ההשקעות בתשתית הפיזית. בשני המקרים דרושה כתובת אופרטיבית אחת אשר עליה תוטל האחריות – לא להשגת המטרות הכמותיות המוצעות – אלא לתיאום פעולות הגורמים השונים, בממשלה ומחוצה לה, כדי להסיר מכשולים, לזרז תהליכים, ולדווח אחת לרבעון – לממשלה ולציבור – על התקדמות ועל נושאים הדורשים החלטה. אם יש משמעות מעשית להגדרת מטרות מסויימות כ"לאומיות", אזי זו המשמעות. כדי להבין את הצורך בהתארגנות מיוחדת כדאי להזכיר את רוחב היריעה של מכשירי המדיניות אותם צריכה הממשלה להפעיל בוזמנית על מנת להתקדם בהשגת מטרות המדיניות החברתיות:
רשימה זו מבהירה כי יש אמצעים המכוונים לאוכלוסיה רחבה, ואחרים המיועדים לאוכלוסיה מצומצמת יחסית. ניהול יעיל של מדיניות חברתית צריך להיות מבוסס על זיהוי אוכלוסיות על פי תכונותיהן המיוחדות, למרות שיש לא פעם חפיפה לא מבוטלת ביניהן. כך, למשל, אין דין משפחות חד הוריות כדין משפחות מרובות ילדים; או דין משפחות לא יהודיות כדין משפחות חרדים; או דין מעוטי השכלה כדין עולים חדשים. כדי לסייע לכל אחת מאוכלוסיות אלה יש להתחשב במאפיינים המיוחדים של כל אחת מהן, לרבות המסורת התרבותית שלהן. לצד כל חמרי הגלם האלה, מהם בנוייה מדיניות חברתית, עולה שאלת הביצוע. גם כאן, כמו ב"פרוייקט" הגדול של השקעות בתשתית, יש מגוון של אפשרויות הכרוך בשאלת מקומה של הממשלה:
נדרשת, איפא, עבודת מַטה לניהול יעיל של המדיניות החברתית, ברמת הממשלה. מַטה זה, כאמור, לא יהיה אחראי לביצוע, אשר יהיה מוטל על משרדי הממשלה ושאר הגופים העוסקים בכך, אולם הוא חיוני לצורך עדכון שוטף של המדיניות תוך שמירה על הראייה הכוללת, תיאום בין גופי הביצוע השונים, מעקב אחר הביצוע, הבאת נושאים לממשלה לצורך החלטה, ודיווח רבעוני לממשלה ולציבור על ההתקדמות בהשגת היעדים הלאומיים של גידול בשיעור התעסוקה וצמצום מימדי העוני. הקמתו תשקף את מחויבותה של הממשלה לפעול בנחישות כדי לקדם השגת יעדים חברתיים במסגרת המדיניות הכלכלית, המחייבת – כדי לתמוך בצמיחה מתמשכת - שמירה על שיעור יורד, יחסית לתוצר, של הוצאות, מסים, גירעון וחוב של הממשלה. |
ניהול מדיניות חברתית לאומית
ניהול מדיניות חברתית לאומית
06/09/2004
