28.6.2005
 
דברי נגיד בנק ישראל, פרופ' סטנלי פישר, היום, בערב הפתיחה של הכנס הכלכלי השנתי של המכון הישראלי לדמוקרטיה ("קיסריה 2005")
הנערך במלון שרתון פלאזה בירושלים בנושא: " 20 שנה לתוכנית הייצוב הכלכלי".
 
אני שמח להיות כאן היום, יחד עם ד"ר עמנואל שרון, פרופסור ניסן לויתן, דוד ברודט, אהרון פוגל, אמנון נויבך, ורבים אחרים, אשר תרמו להצלחת תוכנית הייצוב של 1985. אבל, ברגע זה, אני חושב על אלה שתרמו להצלחת התוכנית, אך לצערנו לא זכו להגיע ליום הזה ולהיות איתנו כאן. אני מתכוון לפרופסורים מיכאל ברונו, איתן ברגלס, הרברט סטיין, ולשר יצחק מודעי, זכרונם-לברכה.
היה לי העונג להשתתף בתוכנית הייצוב המוצלחת, כחלק מהצוות האמריקני שפעל אז יחד עם ממשלת ישראל.
אתחיל בכמה זכרונות לגבי תפקידה של ארצות-הברית בתוכנית, כפי שהיצגתי אותם בהרצאה שנתתי לפני 10 שנים בכנס של האגודה הישראלית לכלכלה שנערך באוניברסיטה העברית בירושליים לציון 10 שנים לתכנית הייצוב. אסיים עם כמה מחשבות על הלקחים לעתיד, כפי שאני רואה היום, עשרים שנה אחרי.
המעורבות הפורמלית שלי בתכנית התחילה בסוף שנת 1983, כאשר מזכיר המדינה דאז, ג'ורג' שולץ, שהיה דמות המפתח מהצד האמריקני בתכנית הייצוב, הקים צוות של כלכלנים אמריקניים כדי להתייעץ איתו לגבי הכלכלה הישראלית. בין הכלכלנים שהיו בצוות היו פרופסור הרברט סטיין, לשעבר יושב-ראש ה-COUNCIL of ECONOMIC ADVISERS, ואני, אז פרופסור ב-MIT. בהתחלה היססתי האם להצטרף לצוות, גם בגלל שחשבתי שאני מכיר יותר מדי את תוכניות הייצוב שהועלו על-ידי קובעי המדיניות בישראל, וגם בגלל שלמחלקת המדינה היה מוניטין אנטי-ישראליים באותו זמן. אחרי שיחה עם אייב סיגל, חבר נוסף בצוות שהיה אז דיקן בבית הספר לניהול על-שם סלואן ב-MIT, הוא אמר לי: "פישר, כאשר מזכיר המדינה מבקש ממך לעשות משהו – אתה עושה זאת". כך הצטרפתי לאחד הניסיונות המעניינים והמשמעותיים ביותר בחיי, ניסיון שעזר לי לעצב את הקריירה שלי בעתיד.
שולץ פתח את הישיבה הראשונה עם הצוות ועם הישראלים, בוושינגטון בתחילת 1984. עמנואל שרון, אז מנכ"ל משרד האוצר, עמד בראש הצוות הישראלי, שבו היו חברים גם פרופסור ניסן לויתן, פרופסור איתן שישינסקי, ופרופסור איתן ברגלס המנוח. שולץ דיבר בשקט ואמר שלא טוב לארצות-הברית שהכלכלה של בעלת הברית הנאמנה ביותר שלה במזרח התיכון תהיה חלשה, אבל אי אפשר לפתור את הבעיות של המשק על-ידי הזרמת כסף נוסף. הוא אמר שיש בכוונתו לנסות ולעזור לממשלת ישראל לחזק את המשק על-ידי מתן עצה בכל דרך אפשרית.
עמנואל שרון, שהיה נחוש להתמודד עם הבעיות של המשק, מילא תפקיד מרכזי וחשוב בתהליך הייצוב. רבים חשבו שלא היה בממשלה הישראלית איש עם ידע ויכולת פוליטית להביא לייצוב המשק. הם לא צדקו, היה לפחות איש אחד שכן היה מסוגל: עמנואל שרון ניצח על תזמורת הייצוב, הוציא ממנה את הצלילים הנכונים, ואפילו לפעמים בהרמוניה, מבין כל מי שהיה קשור בתוכנית הייצוב: פוליטיקאים ופקידים מישראל, מהמימשל ומבית המחוקקים האמריקניים.
בחודש מארס 1985 שלח שולץ את סטיין ואותי לישראל כדי לנסות ולבדוק מה אפשר לעשות. נפגשנו עם קובעי המדיניות באוצר ובבנק ישראל, עם אקדמאים ועם המזכיר הכללי של ההסתדרות. בסוף הביקור שלף סטיין מכיסו רשימה של עשר נקודות המציגות עשר פעולות שעל הישראלים לעשות כדי להביא לייצוב המשק. נקודות אלה היו בין המרכיבים העיקריים של תוכנית הייצוב.
מאז הביקור של סטיין ושלי בארץ במארס, ועד סוף יוני 1985, התמקדה תשומת הלב האמריקנית בעידוד ממשלת ישראל לפעול לייצוב המשק, וגם בכוונה להבטיח שהסיוע הנוסף – בסכום של מיליארד וחצי דולר - לא יינתן לישראל לפני שתפעל לייצוב המשק. הבעיה הייתה שהקונגרס תמך בישראל עד כדי כך, שהיה קשה למימשל למנוע ממנו לתת כסף לישראל בלי שהיא תבצע תוכנית ייצוב.
דעתו של שולץ הייתה כל הזמן שממשלת ישראל תנסח תוכנית הכוללת פעולות שהיא תקבע ויהיו תנאי שיאפשרו לישראלים ולאמריקנים לעקוב אחרי ביצוע התוכנית. סטיין ואני לא חשבנו שהדבר יעלה יפה. לכן, נפגש סטיין עם שולץ כדי לברר אם נוכל לשים תנאים לסיוע. שולץ השיב "לא". סטיין צילצל אלי לבוסטון ואמר: "למה שאתה לא תנסה?" הגעתי למחלקת המדינה עם נאום מוכן בראש כדי להשמיע בפני שולץ. עוד לפני שהתחלתי לדבר, הוא אמר: "נכון שאתה רוצה שאני אגיד לישראלים שהם לא יקבלו את הכסף אלא אם יבצעו תוכנית?" אמרתי: "נכון". ואז אמר לי: "אני לא אגיד את זה". שאלתי: "למה?" הוא ענה: "כי בסוף הם יקבלו את הכסף גם אם לא יבצעו את התכנית, ואני לא מאיים כאשר אני לא יכול לקיים" אז אמרתי לו: "זה בעייתי. אנחנו יוצאים לישראל להגיד להם שהם צריכים לבצע את התוכנית ואם לא...אז מה?" שולץ חשב ואמר: "אתה יכול להגיד להם שאתאכזב מאד, אם יקבלו את הסיוע בלי לבצע את התוכנית".
הפגישה המכרעת בין הישראלים - ובראשם ראש הממשלה פרס, ויחד איתו שר האוצר מודעי - לאמריקנים הייתה בירושלים ב-3 ביוני 1985.
אחרי הפגישה הזאת, מונה הצוות שכלל את עמנואל שרון, מרדכי פרנקל, שהיה מנהל מחלקת המחקר בבנק ישראל, אמנון נויבך, שהיה היועץ הכלכלי לראש הממשלה, מיכאל ברונו ואיתן ברגלס, מהאקדמיה. אז התחילה העבודה הקשה שלהם עם ראש הממשלה פרס וב-1 ביולי, אחרי ישיבת ממשלה שנמשכה כל הלילה, התקבלה תוכנית הייצוב ההיסטורית. מכאן, התפקיד של האמריקנים היה פחות חשוב.
חשוב לזכור שזו הייתה תוכנית אורטודוקסית בקיצוץ המסיבי בגירעון בתקציב - כ-8% מהתמ"ג, בעיקר קיצוץ בסובסידיות, ובקיבוע שער החליפין ובהידוק המדיניות המוניטרית. אבל התוכנית לא הייתה אורטודוקסית בהקפאת המחירים, ובהתחלה בהקפאת השכר. למרכיבים האורטודוקסים היה תפקיד חשוב בהורדת האינפלציה לאחר זעזוע המחירים הראשוני שהיה קשור בפיחות, והם היו חיוניים כדי שתוכנית כל-כך חמורה תתקבל פוליטית. הקיצוץ בגירעון התקציבי היה המרכיב היסודי.
עכשיו אני עובר ללקחים ולהעיר על היבטים מסוימים של התוכנית.
היבט אחד, שלא שמתי לב אליו מספיק באותו הזמן וזאת לעומת שולץ, היה חוק אי-הדפסה. בכל פגישה עם הישראלים, מאז 1984, חזר שולץ ושאל מתי חוק אי-הדפסת כסף ייחקק. אז האמנתי שמי שצריך לעשות את הדבר הנכון, יעשה את זה עם או בלי חקיקה, ולכן לא הבנתי את הדגש של שולץ בחוק הזה. אבל החוק היה חשוב ביותר: הוא נתן לבנק ישראל את החופש לעשות את מה שהוא צריך כדי להבטיח את הצלחת תוכנית הייצוב.
ההיבט השני הוא שכל תוכנית עומדת במבחן בנקודה מסוימת. ייצוב על בסיס שער חליפין קבוע נראה בהתחלה קל. תכניות ייצוב רבות על בסיס שער חליפין קבוע הקטינו בהתחלה את האינפלציה. אבל רק אחרי שנתיים או שלוש אפשר לדעת האם תוכנית מצליחה או נכשלת. זה מה שקרה בישראל. כדי להבטיח את הצלחת תוכנית הייצוב, ניהלו בנק ישראל והנגיד אז, מיכאל ברונו, מערכה קשה כנגד הלחצים הפופוליסטיים להוריד את הריבית ולעשות פיחות בשקל. נדרש המיתון של 1988 ו-1989 כדי להביא לייצוב.
מיגל קיגל וניסן לויתן טענו במאמר מ-1990, שתוכנית ייצוב מביאה תמיד למיתון, אבל אם הייצוב הוא על בסיס שער חליפין קבוע, המיתון מגיע יותר מאוחר. עם זאת, אני חושב שבמקרה הישראלי, המיתון לא היה הכרחי. אני מאמין שהמיתון בא משגיאה שנעשתה בתחילת התכנית. אני מתכוון לעלייה החדה בשכר הריאלי ב-12% שקרתה בשלושת החודשים הראשונים של 1986. כתוצאה מכך, הביקושים עלו והמשק צמח במהירות. בנק ישראל הצטרך אז להעלות את הריבית כדי למנוע את חידוש האינפלציה וזה הביא למיתון שאפשר היה למנוע.
היבט נוסף שאז לא הבנתי מספיק הוא החשיבות של השינויים המבניים. חבריי לצוות האמריקני, דרשו בהתחלה רפורמות מבניות. כמקרו-כלכלן אמרתי, בצדק, שזה לא קשור ממש בייצוב. וזה נכון. אבל ישראל הייתה זקוקה לשינויים מבניים, כולל הפרטה, ובדרך כלל המערכת הפוליטית התנגדה לזה. עכשיו אני משוכנע שהיה צריך אז להפעיל לחץ יותר חזק לשינויים מבניים. אם היה כישלון בתוכנית הייצוב, זה היה הכישלון. שלב הרפורמות המבניות הגיע באיטיות רבה מאד. אחרי תוכנית הייצוב היו רפורמות מסוימות בשוק ההון ובסחר. אבל הויכוח על ההפרטה נמשך הרבה שנים אחר-כך ומעט יחסית הופרט. הייתה גם התקדמות איטית בצימצום תפקידה של הממשלה במשק ובהסרת מחסומים בפני התחרות. הצמיחה אחרי הייצוב הייתה מאכזבת והיה צורך בהתקדמות מהירה יותר ברפורמות. גם בשנים של צמיחה, כמו באמצע שנות ה-90, היה צורך בעוד רפורמות. אם אלה היו מתבצעות, כולל הקטנת משקל הממשלה, הצמיחה יכלה להיות יותר גבוהה.
אבל אני לא רוצה רק לדבר על הלקחים מהתוכנית, אלא גם על הלקחים שאני למדתי מהנסיון שלי במשך עשרים השנים מאז התוכנית. ומה אוכל לאמר היום, עשרים שנה אחרי התוכנית ועשר שנים אחרי אותה הרצאה שנתתי ב-1995?
ב-1995 הייתי סקפטי לגבי היכולת של ישראל להתגבר על הדרישות הפופוליסטיות לפיחותים ועל המציאות האינפלציונית, כתוצאה מזה. לשימחתי אני יכול לאמר שטעיתי גם בזה. במשך עשר השנים האחרונות התגברנו על האינפלציה ואנחנו ביציבות מחירים. זהו הישג של הנגידים הקודמים, פרופסור יעקב פרנקל וד"ר דוד קליין. הם היו צריכים לעמוד כמעט בודדים, כנגד לחצים חזקים, עד שהצליחו להביא אותנו למצב של יציבות מחירים. אבל, חשוב לזכור, במלחמה באינפלציה אין לנוח אחרי הנצחון. הבנק המרכזי צריך להיות כל הזמן על המשמרת מוכן להפעיל את המדיניות המוניטרית כדי לשמור על יציבות המחירים.
לפני עשר שנים, ב-1995, דאגתי בגלל אי-ביצוע של רפורמות מבניות במשק הישראלי. לשימחתי גם בזה היתה יותר התקדמות ממה שציפיתי. מאז ראינו ביצוע של ליברליזציה בתנועות ההון, האצה בתחום ההפרטה, רפורמות בתחום המיסוי, וכיום אנחנו נמצאים בתחילת תהליך של רפורמה חשובה מאד במערכת הפיננסית – הרפורמה שנולדה ממסקנות "ועדת בכר".
בעשר השנים האחרונות למדתי לא רק מהניסיון של המשק הישראלי אלא גם מהניסיון וממשברים במדינות אחרות: דבר ראשון, למדתי לגבי תפקידו של שער החליפין בייצוב. חשבתי, ואני ממשיך לחשוב גם היום, שהשימוש בשער החליפין קבוע בתוכנית הייצוב היה חיוני. אבל אנחנו צריכים לשים לב לעובדה שהרבה יותר קל להשתמש בשער החליפין כעוגן נומינלי כאשר יש פיקוח על תנועות ההון – לעומת מצב של ליברליזציה. באחת-עשרה השנים האחרונות, מאז המשבר המקסיקני ב-1994, כמעט כל משבר פיננסי גדול התחיל מהשילוב של שער חליפין קבוע ותנועות הון חופשיות; דבר שני, למדתי לקחים לגבי החשיבות של המערכת הפיננסית. אם נסתכל על העלויות של המשברים שקרו בעשור האחרון, נראה שהגורם החשוב ביותר היה העמידות של המערכת הפיננסית – בייחוד של המערכת הבנקאית. בגלל המשבר הפיננסי בישראל שקרה בסוף שנת 1983, אנחנו ממשיכים, בכמה מובנים, לשלם את המחיר גם היום.
דבר נוסף שיש לשים אליו לב הוא החשיבות של רפורמות במבנה המוסדי של המשק. חוק אי-ההדפסה – אותו תיקון לחוק בנק ישראל שבגללו לא יכול היה הבנק המרכזי להשתתף, מאז תוכנית הייצוב, במימון הגירעון הממשלתי - היה חשוב מאד להצלחה של התוכנית ונתן לבנק ישראל את התשתית לביצוע מדיניות מוניטרית. אבל, כדי לבנות משק מודרני יש צורך ברפורמות בסיסיות נוספות: כגון, חוק חדש ומודרני לבנק ישראל - על-פי המקובל במדינות המתקדמות, השלמת הרפורמה בשוק ההון ובשוק הכספים – כמו חקיקת חוק ריפו, ועוד.
לא נוכל הערב להיכנס יותר לעומק לנושא הזה. אבל אני מקווה שמחרתיים, כאשר אציג את דבריי בכנס, אוכל לתאר כמה שינויים רצויים בכיוון הזה.
לסיכום, עשרים שנה מאז התחלת תוכנית הייצוב, אפשר לראות אפילו יותר בבירור, שהתוכנית הייתה מפנה של ממש בהיסטוריה הכלכלית של המדינה, ושעלינו להודות על כך לאילו שנמצאים איתנו, בייחוד לג'ורג' שולץ, ולאילו שלא זכו להיות איתנו היום.