הגיעה העת לחוקק חוק חדש לבנק ישראל

17.3.2005

הגיעה העת לחוקק חוק חדש לבנק ישראל

הרצאתו של ד"ר מאיר סוקולר, ממלא מקום נגיד בנק ישראל, בטקס הענקת מלגות בטכניון
בחיפה שנערך ב-17.3.05

אני מודה לכם על ההזמנה להרצות בפניכם בטקס כה מכובד ובמוסד מפואר כמו הטכניון.

לפני הרבה שנים למדתי כאן כלכלה ואני זוכר את התלמידים המצויינים של המוסד הזה ואת חוויית ההוראה שהוענקה לי.

אני בטוח שכולכם שמעתם על בנק ישראל – הבנק המרכזי של המדינה; אולם, מסתבר שיש אזרחים שאינם יודעים עליו הרבה, למעט העובדה שהוא מדפיס את הכסף בישראל. לפני מספר חודשים כתב ילד בן 6 מאחד מבתי הספר היסודיים בארץ מכתב לנגיד. באותיות עגולות של ילד שזה עתה למד לכתוב, שואל התלמיד את הנגיד: "אדוני הנגיד של בנק ישראל, שמעתי שאתם בבנק ישראל מדפיסים את הכסף במדינה. למה שלא תדפיסו יותר כסף כדי שלא יהיו יותר עניים ויהיו יותר כבישים ובתי ספר?" לכאורה, אפשר היה לחשוב שטבעי הוא שילד צעיר כל-כך לא יידע את התשובה לשאלה זו, אך מסתבר שיש אזרחים רבים, ילדים ומבוגרים, שמפנים אלינו שאלות דומות בוריאציה כזו או אחרת. לכאורה, השאלה במקומה. אפשר היה לחשוב שבהפעלה של מכונת הדפוס למשך מספר שעות אפשר היה לפתור את כל תחלואי המשק. מסתבר שכך אכן נהגו ממשלות בישראל עד אמצע שנות השמונים. עד אז אכן הדפיס בנק ישראל הרבה מאוד שטרות למטרות רבות וחלקן אף טובות, אך התוצאות היו הרסניות. ערכם של השטרות נשחק אז במהירות וההשלכות לכך על המשק היו קטסטרופליות.

מה גרם לבנק ישראל להדפיס שטרות בקצב כה מזורז באותם שנים? מדוע הוא נתן את ידו להתרחבות כה מהירה של כמות הכסף ובסיס הכסף? האם לא ידע שבעקבות זאת תיווצר אינפלציה גבוהה שתשחוק במהירות את כח הקניה של הכסף? ברור שלנגידים של אותם שנים, לכלכלנים בבנק ישראל ולהרבה מאוד אנשים התוצאה הייתה ברורה. הדבר ידוע כבר מאות, ואולי אלפי שנים, בוודאי מאז שהוקם הבנק המרכזי הראשון – הבנק המרכזי של שודיה שקם בתחילת המאה ה-17 – והתחיל להדפיס שטרות ששימשו ככסף.

עד 1985 לא היה בנק ישראל עצמאי והיה מחוייב להדפיס כסף למימון הגירעון של הממשלה ללא הגבלה, עפ"י בקשתה (קראו לזה להלוות כסף לממשלה – גם אם הממשלה לא הייתה מחזירה אותו). בשנת 1985 - שנת מפנה במשק הישראלי, עם כניסתה לתוקף של תוכנית הייצוב למצב המשק שהורידה את שיעור האינפלציה בצורה ניכרת, אך רק ל-15-20% בשנה, הגבוהים מהרמה המערבית - שונה חוק בנק ישראל ונאסר על הממשלה לדרוש ממנו להדפיס עבורה כסף. שינוי זה בחוק (הידוע כחוק אי הדפסה) הוא המשמעותי היחידי מאז שהבנק הוקם ב-1954. לעומתנו, בהרבה מאוד מדינות מפותחות ומתפתחות כאחד, שינו את חוק הבנק המרכזי בשני העשורים האחרים בכיוון ברור אחד: א) יציבות המחירים הוצבה כיעד המרכזי של מדיניות הריבית. פירוש הדבר, שלבנק המרכזי יש שליטה מלאה על קצב ההדפסה של הכסף, במרבית המקרים ע"י שליטה על שיעור הריבית לטווח קצר מאוד, הידוע כריבית של הבנק המרכזי שהוא מחיר הכסף. בנוסף, על הבנק המרכזי לסייע בתחום הצמיחה ארוכת הטווח בתנאי שיציבות המחירים נשמרת; ב) העצמאות של הבנק המרכזי נקבעה לצורך הפעלת כלי המדיניות כדי להשיג את היעד. לבנק מרכזי צריך שיהיה חופש מוחלט בהפעלת שיקול דעתו לגבי הכלים השונים העומדים לרשותו כדי לשלוט בכמות הכסף במשק ובכך לעמוד ביעד בתחום המחירים. ג) הוגדר הגוף המחליט בתחום המדיניות של הבנק – הוא המועצה המוניטרית המורכבת מאנשי מקצוע, בלתי תלויים בממסד העסקי או הפוליטי. ד) נקבעה מערכת של דיווחיות ושקיפות של מדיניות הבנק המרכזי כלפי הממשלה, המחוקק, והציבור. בהקשר הזה התקשורת עם הציבור חשובה כדי להגביר את האפקטיביות של המדיניות.

היעד המרכזי של מדיניות הריבית של בנק ישראל הוא בתחום האינפלציה ומראשית העשור בתחום שמירה על יציבות המחירים. לכן כיום, כאשר הדפסת השטרות נעשית במשורה – מאז תקופתו של הנגיד המנוח, פרופ' מיכאל ברונו ז"ל וכן בתקופתם של הנגידים לשעבר שכיהנו אחריו – פרופ' יעקב פרנקל וד"ר דוד קליין – וכך יימשך גם בתקופתו של הנגיד המיועד, פרופ' סטנלי פישר, יבדלו לחיים ארוכים - כח הקניה של השטרות שבכיסכם נשמר לאורך זמן. זו מציאות חדשה יחסית אצלנו. שיעור האינפלציה הממוצע מאז 1999 ועד עתה עומד על כ-1.7%, קרוב מאוד ל-2% - שהוא אמצע תחום יעד יציבות המחירים שקבעה הממשלה – בין 1% ל-3% . כולכם בוודאי זוכרים את תחילת שנות השמונים, כאשר האינפלציה הייתה דו ספרתית ואף תלת ספרתית והגיעה ללמעלה מ-500% לשנה. חשוב לזכור שהשטרות שבכיסכם הם רק חלק מכמות הכסף או אמצעי התשלום. השאר הוא הכסף שנמצא בחשבונות העו"ש שלכם.

אמנם בחוק הישן מוזכרות מטרות אחרות, למעט שמירה על ערך המטבע (או במונחים המודרניים – שמירה על יציבות המחירים), כמו שמירה על שיעורי תעסוקה גבוהים ורמה גבוהה של השקעות מבלי שתינתן במפורש עדיפות ליציבות המחירים אך אין כל סתירה בין ההתמקדות בשמירה על יציבות המחירים לבין מטרות התעסוקה וההשקעות; להיפך, שמירה על יציבות המחירים היא תנאי לצמיחה בת קיימא של המשק, לתעסוקה גבוהה ולשיעורי השקעות לאורך זמן. עם זאת, ראוי לשנות את החוק ולהציב במפורש את יציבות המחירים כיעד המרכזי של בנק ישראל על מנת למנוע ספיקות כלשהן. ראוי להדגיש שהנסיון אצלנו ובמקומות אחרים מראה שציון מפורש של יציבות המחירים כמטרה עליונה של הבנק המרכזי מגדילה את אמינותו, וככל שהאמינות גדולה יותר גדלות גם דרגות החופש שיש לבנק המרכזי כדי לתמוך גם בתחום הצמיחה ארוכת הטווח, מבלי לסכן את יציבות המחירים.

גם בתחום העצמאות בכלים כדאי לעשות אצלנו סדר ולמסדה בפועל. שינוי גדול נוסף הנדרש בהקשר זה הוא שינוי בהתייחסות למשטר שער החליפין. מאז חוקק החוק ב-1954 השתנתה המציאות בתכלית ואין יותר פיקוח על מט"ח ובנק ישראל אינו מתערב בשוק מט"ח כבר כמעט עשור, ושער החליפין נקבע בשוק עפ"י כוחות ההיצע והביקוש. מציאות זו צריכה לקבל ביטוי בחוק החדש.

באשר למועצה המוניטרית, בנק ישראל תומך בהקמתה שתקבל את ההחלטות בתחום מדיניות הריבית וגם את האחריות לכך. הקמת מועצה כזו רצויה במערכת של איזונים כאשר מדובר בבנק מרכזי עצמאי. חשוב עם זאת, להכיר בחשיבות העצומה ליצירת מנגנון שיבטיח את בחירתם של אנשים מתאימים לגוף זה, שיהיו נטולי אינטרסים זרים וכמובן לא יוכלו לבוא מהסקטור העסקי או מהסקטור הממשלתי או הפוליטי.

לגבי השקיפות והדיווחיות, כבר היום מפרסם בנק ישראל דו"ח אינפלציה חצי שנתי שבמסגרתו הוא מסביר לציבור את מדיניות הריבית, את תוצאותיה וההשלכות של ההתפתחויות במהלך החצי שנה האחרונה, על המדיניות שצפויה להינקט בעתיד.

בימים אלה, ממשיך בנק ישראל לעבוד בשיתוף פעולה פורה עם משרד האוצר ולשכת ראש הממשלה בדיונים שכל מטרתם הכנה חקיקה חדשה לחוק בנק ישראל. חקיקה כזאת, המושתתת על העקרונות שמניתי תקדם את מדינת ישראל ואת כלכלת ישראל כברת דרך חשובה נוספת לעבר משפחת המדינות והכלכלות המודרניות. החשיבות שבכך לחיי האזרחים היא בכך שתובטח לתמיד המסגרת הנאותה לניהול אסטרטגייה מקרו-כלכלית משותפת לממשלה ולבנק ישראל שמטרתה ליצור צמיחה ותעסוקה לאורך זמן – כתנאי בסיסי לשיפור ברמת החיים וברווחת האזרחים. אסטרטגייה כזו תספק את המשאבים הדרושים ואת המסגרת הנכונה לניהול מדיניות רווחה שתטפל באוכלוסיות החלשות ולא תשאיר אותם מאחור.

לסיכום, לבנק ישראל יש כיום מידת עצמאות לא מבוטלת בפועל. עצמאות זו נובעת משינויי התפיסה שחלו הן במחשבה הכלכלית והן בניסיון שהצטבר בניהול מדיניות הריבית אצלנו וברחבי העולם. אולם, הסביבה החוקית שבה פועל בנק ישראל מיושנת וראוי לשנותה על מנת להתאימה למציאות החדשה. אם נחוקק חוק חדש נצטרף למדינות רבות שעשו זאת בהצלחה.