על החשיבות והצורך בעידכון חוק בנק ישראל

9.12.04

על החשיבות והצורך בעידכון חוק בנק ישראל

הוכן ע"י דוד קליין נגיד בנק ישראל, עבור מיפגש מיוחד של איגוד הבנקים הזרים בישראל לציון יובל ה-50 של בנק ישראל
"היום, כ"ט בנובמבר, כשאנו מציינים חמישים ושבע שנים להחלטת האו"ם על הקמת מדינה יהודית, אנו מוקירים את בני הדור שהנהיג את עם ישראל באותה התקופה – דור המייסדים. אחד מהישגי הדור ההוא היה שהם השכילו להבין את החשיבות שבבניית בנק מרכזי שיהיה עצמאי לחלוטין, שלא יהיה כפוף לשיקולים פוליטיים.... הם בנו מוסד שמאז ועד היום השכיל לנווט מדיניות עצמאית ונבונה, שקולה ואחראית. מדיניות שתרמה רבות להישגים הכלכליים העצומים שהשיגה מדינת ישראל.
אם לפני עשור בלבד היה מישהו מעז להתנבא שמדינת ישראל, למרות התמודדות בטחונית קשה, ובתנאים של משבר עולמי, אחוז האינפלציה יעמוד על כאחוז אחד לשנה, יישמרו יציבות המחירים ושער החליפין לאורך זמן, וכל זה עם צמיחה של כארבעה אחוז לשנה, מן הסתם היו מסתכלים עליו... כעל הוזה.
מוטל עלינו לשמור את המורשת החשובה הזו, ובראש ובראשונה את העצמאות המוחלטת של בנק ישראל. עצמאות הבנק, והיכולת שלו להתייצב מול המערכת הממשלתית והפוליטית ולעמוד כחומה בצורה על משמר יציבות המחירים, הוא חיוני להמשך ההתפתחות של המשק הישראלי.
המדיניות הכלכלית של הממשלה בראשותי נשענת על הנחת היסוד שכלכלת ישראל קשורה ללא הפרד לכלכלה העולמית. מכאן נגזרות ארבע הרגליים שעליהן נשען היום המשק הישראלי.
ראשית – משמעת תקציבית חמורה ושמירה על תוואי גרעון ממשלתי יורד, דבר שיוצר את התנאים ליציבות מונטרית ולהפחתת ריביות בידי הבנק המרכזי.	×
שנית – רפורמות מקיפות במיבנה המשק, ובראשן הרפורמה שתביא ליתר שקיפות ושכלול של שוק ההון וכן רפורמות מבניות שתכליתן הגברת התחרותיות והשקיפות במשק כולו.	×
שלישית – הגדלת ההשקעות בתשתיות מחוללות צמיחה תוך שיתוף מירבי של המיגזר הפרטי ועידוד ההשקעות של משקיעים זרים...	×
ואחרונה – מדיניות של צמיחה ויצירת מקומות עבודה חדשים במיגזר הפרטי על חשבון המיגזר הציבורי".	×
* מדברי ראש הממשלה, מר אריאל שרון, בארוע לציון 50 שנה לבנק ישראל, 29 בנובמבר 2004

רכישת העצמאות בפועל			א.
חוק בנק ישראל נחקק לפני 50 שנה, בשנת 1954. מאז הוכנס בו רק תיקון חשוב אחד, ב-1985, על רקע האינפלציה התלת-סיפרתית של אותה עת. התיקון אסר על בנק ישראל לתת הלוואות לממשלה למימון הוצאותיה, הלוואות אשר ניתנו עד אז בקנה מידה גדול. בכך נוצר הבסיס ההכרחי לניהול מדיניות מונטרית, אשר קיבל תוכן קונקרטי לאחר מכן, עם ביטול מסגרות האשראי המיוחדות למיגזרים שונים ושיעורי הנזילות הגבוהים. כעשר שנים נוספות חלפו עד שבנק ישראל החליט לזנוח את שער החליפין כעוגן נומינלי באמצע שנות ה- 90'; ושבע שנים נוספות עד שסיימנו את תהליך הביטול של הפיקוח על מטבע חוץ ושל האפקטיביות של רצועת הניוד, וכן שיחררנו את המק"מ מכבלי השליטה של משרד האוצר – שני אלה בהסכם היסטורי בין ראש הממשלה ובין נגיד בנק ישראל בדצמבר 2001. כשנה קודם לכן, באוגוסט 2000, החליטה הממשלה – אף זאת החלטה היסטורית, ביזמת שר האוצר ובתמיכה מובנת מאליה של הנגיד שהיה שותף פעיל בגיבוש ההחלטה, להמיר את יעד האינפלציה השנתי ביעד יציבות מחירים רב-שנתי, שנכנס לתוקפו ב-2003. בכך הושלמה עבודת התשתית שנדרשה לקיום עצמאותו בפועל של בנק ישראל. עתה יש צורך לבסס אותה ע"י עידכון החוק המיושן של בנק ישראל.
השינויים העיקריים			ב.
בראשית שנת 2004 הכין צוות פנימי בבנק ישראל, בראשות הנגיד, מהדורה מעודכנת של חוק בנק ישראל. הצעה זו מבוססת על המלצות ועדה אשר מינה ראש הממשלה בראשות השופט דב לוין, הנסיון הבינ"ל שהתגבש בהכנת חוקים חדשים לעשרות בנקים מרכזיים, קיימים וחדשים, ב-15 השנה האחרונות, ועל התייעצויות עם הבנק המרכזי האירופי אשר התמחה בהכנת חוקים כאלה. הצעה זו הועברה לעיונו של שר האוצר, ובשלב יותר מאוחר – למשרד ראש הממשלה, מתוך כוונה שתשמש בסיס להצעה משותפת לממשלה ולכנסת למודרניזציה של חוק בנק ישראל.
עיקרי השינויים המוצעים ע"י בנק ישראל, בהשוואה לחוק הקיים, הם כדלקמן:
הקביעה כי שמירה על יציבות מחירים, בהתאם להחלטת הממשלה, הינה היעד העיקרי של המדיניות המונטרית, ולצידה – התמיכה ביציבות הפיננסית. במקביל על בנק ישראל לתמוך במדיניות הממשלה לקידום הצמיחה, כל עוד תמיכה זו אינה מערערת את יציבות המחירים. הגישה היא שלא רק שאין סתירה בין יציבות מחירים לצמיחה אלא שיציבות מחירים, בניגוד לאינפלציה, תומכת בצמיחה. היא מאפשרת ריביות נמוכות לכל הטווחים, ומקטינה אי-וודאות כרקע חיוני להחלטות השקעה.		1.
בנק ישראל לא יהיה תלוי בממשלה בהפעלת כלי המדיניות לשמירה על יציבות מחירים:		2.
יפעל על פי שיקול דעתו בשוק ניירות ערך;
יהיה חופשי בקביעת מסגרות העבודה מול הבנקים: שיעורי נזילות, פקדונות והלוואות;
יתמוך בפעילותו הסדירה של שוק מטבע חוץ, בו נקבע שער החליפין ללא מיגבלות מינהליות, כאשר נשאר המשטר המבטיח המירות מלאה של השקל.
אי התלות בממשלה תתבטא גם בהיבטים הבאים:		3.
עצמאות בהחלטות המתייחסות למאזן הבנק;
קביעת תקציב הבנק;
היכולת להעביר מתפקידו את הנגיד תהיה תלוייה רק בסיבות אישיות המוגדרות בחוק;
תקופת הכהונה של נגיד תהיה בת 5 שנים, כמקובל היום, אבל הוא יוכל לכהן שתי תקופות בלבד.
כל עוד אין לממשלה תחליף הולם, ימשיך הנגיד למלא את תפקידו כיועץ כלכלי לממשלה, בעיקר בתחומים של האיסטרטגיה הפיסקלית, עידוד ההשקעות – בעיקר בתשתית, המדיניות הכלכלית-חברתית לעידוד הצמיחה, הגדלת שיעור התעסוקה, צימצום ממדי העוני והשינויים המיבניים הנדרשים לשיפור המבנה התחרותי של המשק בכלל ושל המערכת הפיננסית בפרט.		4.
תוקם מועצת מנהלים, היושבת דרך קבע בבנק, לצורך קביעת המדיניות המונטרית, אישור תקציב הבנק, לרבות שכר עובדיו, ודוחותיו הכספיים. המועצה תימנה 5 חברים: הנגיד, אשר יעמוד בראשה, המשנה לנגיד, ושלושה חברים נוספים אשר יתמנו ע"י הממשלה. הליך המינוי, המפורט בחוק, יבטיח כי חברי המועצה יהיו מומחים ובעלי נסיון בתחומים עליהם מופקד בנק ישראל, וכן נטולי פניות וניגודי עניינים.		5.
החוק מסדיר את כללי הדיווח של בנק ישראל לממשלה, לכנסת ולציבור: דו"חות תקופתיים (דו"ח שנתי על כלכלת ישראל, דו"ח אינפלציה, ודוחות כספיים), והודעות חודשיות על החלטות הריבית.		6.
מדוע חיוני לעדכן את חוק בנק ישראל			ג.
במשך השנים נעשו נסיונות רבים לעדכן את חוק בנק ישראל, ברובם ע"י יוזמות של חברי כנסת. יזמות אלה, אשר לא הגיעו לכלל חקיקה, עלו תמיד בהקשר של המדיניות אשר הובילה להורדת האינפלציה, מתוך הנחה שכך אפשר יהיה לחייב את בנק ישראל להוריד, תמיד, את הריבית. הנסיונות לשלול את עצמאותו של בנק ישראל היו כרוכים, לעתים, בהסרת אחריותה של הממשלה לצמיחת המשק והטלת אחריות זו על בנק ישראל, נטול הסמכויות. יוזמות אלה פגעו באמינותו של בנק ישראל והאריכו מאד, בשנים רבות, את תקופת המעבר מאינפלציה דו-ספרתית ליציבות מחירים.
אמינותו של הבנק המרכזי תלוייה במידה רבה לא רק בהסדרים מעשיים, המבטיחים לו חופש פעולה, אלא גם בתשתית החוקית שעל בסיסה הוא פועל. ללא תשתית חוקית הולמת תישאר פתוחה האפשרות כי החוק המיושן ישתנה מהיום למחר, בצורה שתעקר את יכולת בנק ישראל למלא את תפקידיו מחד, תאפשר לממשלה להטיל עליו כל תפקיד שיעלה על דעתה, לרבות תפקידים הסותרים זה את זה, מאידך, וגם תשאיר אותו אחראי לתוצאות. לא מדובר בתסריט דמיוני; הוא כמעט התממש בפועל בשנת 2002. זהו מצב בלתי אפשרי לא רק לבנק ישראל אלא למשק כולו – למיגזר העסקי ולכלל האזרחים. המשמעות של איום מתמיד זה היא כי הריבית הנדרשת לשמירה על יציבות מחירים תהיה, לאורך זמן, גבוהה יותר, והיכולת לטפל בצורה אמינה בזעזועים, הצצים לעיתים במשק קטן ופתוח, תהיה מוגבלת.
מאידך, חקיקה אשר תבטיח את עצמאותו התיפעולית של בנק ישראל, במתכונת אשר כבר מקובלת היום, לצד המשך ניהול המדיניות הכלכלית במתכונת של השנתיים האחרונות, תאפשר לבנק לשמור על שערי ריבית נמוכים, הדומים לאלו המקובלים במדינות המפותחות. בכך יוכל הבנק המרכזי לתמוך בהשקעות, בתעסוקה ובצמיחה תוך כדי שמירה על יציבות המחירים.
בנק ישראל ציין, בסוף נובמבר השנה, את יובל ה- 50 להקמתו. תקופת כהונה של נגיד מתחילה בינואר 2005. אף אם לא נותר זמן להשלים את תהליך החקיקה עד אז, חשוב שצביונו של חוק בנק מרכזי מודרני יתגבש בזמן הקרוב, על פי המתכונת המקובלת בעולם.