28.6.07
 
דברי מנהלת מחלקת המחקר בבנק ישראל ד"ר קרנית פלוג
בכנס קיסריה - מושב המקרו
 
בדברי ארצה להתייחס לשלושה נושאים שהצוות מתייחס אליהם: התחזית המקרו-כלכלית לטווח הבינוני, המדיניות הפיסקאלית וכמה הערות על משטר יעד האינפלציה והמדיניות המוניטרית.
אתחיל עם התחזית: הצוות צופה צמיחה ממוצעת של 4.3 אחוז לשנה ב 2008-2012, (גידול של כ-2.6 % לנפש לשנה) והוא משווה זאת לקצב הצמיחה של כ-5% בשנים 2004-2007. יש נימת אכזבה מקצב הצמיחה החזוי והצעה לשורה של צעדים, ובראשם שינוי הרכב התקציב בכיוון תומך צמיחה כדי להאיץ את קצב הצמיחה מעבר לתחזית. בתחזית התוצר העיסקי יצמח בממוצע מעל 5% אחוזים לשנה, בעוד שהשירותים הציבוריים יצמחו ב-1.2 אחוזים לשנה. בתרחיש זה יצמח הפיריון הכולל ב-2.5 אחוזים לשנה ופיריון העבודה ב-2.8 אחוזים לשנה בממוצע. את שיעורי הגידול הללו בפיריון צריך להשוות לשיעורי הגידול ההיסטוריים והם גבוהים מהם משמעותית. הפיריון הכולל גדל ב-30 השנה האחרונות בממוצע ב-1.1 אחוז לשנה, ופיריון העבודה ב-1.8 אחוזים לשנה. מכאן שהתחזית נישענת על האצה משמעותית בגידול הפיריון ופיריון העבודה, כלומר היא מגלמת תפנית של ממש הדורשת הסבר. הסבר כזה לא ניתן ע"י הצוות, והוא נדרש בפרט על רקע הערכת הצוות, שלה אני שותפה, שאנו הולכים ומתקרבים למיצוי הגידול בפיריון הנובע מהחלק המחזורי, כלומר מהעובדה שהמשק היה במיתון, וצמח בקצב מואץ תוך הגדלת הניצולת של גורמי הייצור-הון ועבודה.
כדי לבחון את צמיחת המשק בתקופה שבה נקודת המוצא היא שאין פער תוצר, רצוי לבחון גם את הצמיחה לנפש המגולמת בתחזית שלנו ביחס לזו שבמדינות המערב. גם כאן התחזית מצטירת כאופטימית למדי: הממוצע הרב-שנתי של צמיחת התוצר לנפש במדינות ה-OECD בממוצע הוא 2.2 אחוז לשנה, וזו גם תחזית ה-OECD לצמיחה ב-2008.
לאור ההשוואות הללו, הן בראייה היסטורית והן בראייה בינלאומית אני לא שותפה לנימת האכזבה מכך שאנו צפויים לצמוח "רק" ב 2.6 אחוזים לנפש לאחר שייסגר פער התוצר. יתרה מזאת ניראה לי שחלק גדול מהדיון צריך להיות על צעדי המדיניות –במיקרו ובמקרו שיאפשרו למשק לצמוח בקצב כזה. כאן, מעבר לדיון בהרכב התקציב, ובצורך להגדיל את משקלם של סעיפים תומכי צמיחה, צריך לבוא דיון גם בהתייעלות ניכרת הנידרשת במיגזר הציבורי ובענפי התשתיות וברפורמות שיביאו להתייעלות כזו ולהגברת התחרותיות. אגב, יתכן שהצמיחה המואצת שאנו חווים עתה, מעבר לרכיב המחזורי שלה נשענת גם על פירות של אותן רפורמות מבניות שכבר נעשו (חשיפה לתחרות בסחר החוץ, ליברליזציה של תנועות ההון, הגמשת שוק העבודה וכן השקעות ניכרות בתשתית ובמו"פ), ואנו קוצרים היום את פירותיהן. זאת משום שהזעזועים השליליים שחווה המשק בראשית העשור מנע את עליית הפיריון קודם לכן. סביר גם, וזאת על סמך מחקר על אפיזודות של צמיחה מתמשכת שהשלמנו לאחרונה,שהשיפור הניכר בניהול מדיניות מקרו כלכלית-המשתקף הן בירידת החוב הציבורי, הן בהפחתת המיסים והן ביציבות המחירים-תרם אף הוא לעלייה בשיעור הצמיחה לאורך זמן. המשך מדיניות כזו מתחייב אפוא כדי לממש את הצמיחה בשיעורים האמורים.
בהקשר לדיון על פוטנציאל הצמיחה ותחזית לטווח הבינוני, אני רוצה להזכיר שדיון דומה נערך כאן גם בשנה שעברה, וגם אז, הייתה בדבריהם של חלק מהדוברים אי שביעות רצון מכך שהתחזית אינה שאפתנית מספיק. בהקשר זה, העיר בוב סולו, שהשתתף אז בדיון את הדברים הבאים: הוא הדגיש שצמיחה של 4% היא בוודאי לא וודאית, והוסיף שצמיחה לפרק זמן מתמשך של 6 אחוזים היא מחוץ לטווח הסביר . "beyond the bounds of likelihood". הוא גם הדגיש את הצורך להסביר כיצד אפשר (וכיצד יכולה המדיניות להשפיע, למשל באמצעות מדיניות מיסוי המעודדת השקעות) לשנות את ההקצאה בין צריכה להשקעה באופן שיביא לעלייה מתמשכת בשיעור הצמיחה.
ביחס למדיניות המקרו-כלכלית, הצוות מתייחס לתרחיש קיצון שבו הממשלה מוותרת על המשמעת הפיסקאלית, ובוחרת בתוואי שללא ספק יערער את אמינותה, ויהיה כרוך במחיר כבד. על פי התרחיש הזה, ההוצאה הציבורית תגדל בשיעור ממוצע של 5.5 אחוזים לשנה, והמיסים יועלו במידה ניכרת כדי לשמור על תקרת גירעון של 3 אחוזים. אין ספק שזהו תרחיש שמשמעותו נסיגה מהאסטרטגיה המקרו כלכלית שננקטה מאז 2003 והניבה שיפור ניכר בסביבה המקרו כלכלית, והוא יביא אותנו לתוואי שיעצים את ההשפעה השלילית של כל זעזוע.
אבל הצוות נימנע מלהעריך ולהתייחס באופן יותר מפורש להגדרה של תוואי "סביר" , כזה שלא יביא לכל הנזקים המומחשים היטב ע"י הצוות: האם תוואי כזה מחייב המשך הריסון הפיסקאלי על פי הכללים הנוכחיים לאורך זמן, או שלאחר השיפור בפרמטרים שהושג בשנים האחרונות ניתן יהיה להרפות מעט, בשלב מסויים את הרסן? הדוח לא מתייחס למשל להצעה של ועדת ברודט שמממליצה, החל משנת 2010 לעבור לכלל מעט פחות מרסן. זאת בהנחה שבשנתיים קרובות הממשלה תעמוד ביעדים שאימצה, תבסס את אמינותה,ותגיע לנקודת מוצא נוחה יותר לכלל פיסקאלי המתאים לשלב שלאחר התיקון, או ההתאמה (קונסולידציה) כשמשקל ההוצאה הציבורית בתוצר ישווה לרמתו הממוצעת במדינות ה- OECD, משקל המס בתוצר יהיה דומה (הוא כבר עתה דומה) לזה שבמדינות ה-OECD ומשקל החוב בתוצר יהיה נמוך מ-80 אחוזים. העובדה שהחוב הציבורי ביחס לתוצר עדיין חורג, למרות ירידתו בשנים האחרונות, מהמקובל בעולם מהווה את הסיבה המרכזית לצורך להמשיך ולהפחית את ההוצאה הציבורית בתוצר. ואולם בהחלט סביר יהיה, לעבור בשלב מסויים לקצב התכנסות מעט יותר איטי. הצעתה של ועדת ברודט, להעלות במקצת את שיעור הגידול בהוצאה הציבורית-ל 2.5 אחוזים לשנה, החל משנת ,2010 שומרת לטעמי את האיזון הראוי בין ההכרה בצרכים החיוניים בתחומי החברה , הרווחה והביטחון, לבין הצורך להשלים את מהלך ההתאמה הפיסקאלית. התוואי שהוצע ע"י הועדה, מבטיח ירידת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר לכ-43 אחוזים בתוך עשור וירידת משקל החוב הציבורי בתוצר לכ-63 אחוזים. כל זאת, בהנחה שמרנית של צמיחה ש 3 אחוזים לשנה; בהנחה שהצמיחה תהיה בשיעורים של התרחיש המרכזי של הצוות, ירדו ההוצאות ל-40 אחוזי תוצר, והחוב לכ-43 אחוזי תוצר בתוך עשור.
ובלי כמה מילים על המדיניות המוניטרית אי אפשר: הצוות קובע כי החטאת היעד מלמטה בחודשים אחרונים, ובפרט העובדה שבחודשים אפריל-מאי הציפיות לאינפלציה היו נמוכות מגבולו התחתון של היעד מצביעה על פגיעה באמינות המשטר, ומציע, לאור זאת כמה שינויים במשטר יעד האינפלציה. אז ראשית, אני לא משוכנעת שחריגה של הציפיות, לפרק זמן קצר, מטווח היעד מצביעה על פגיעה באמינות. זאת בפרט אם יש הכרה בכך שקיימים כוחות, חלקם אקסוגניים למערכת (כמו החלשות הדולר בעולם בגלל הגירעון הגדול של ארצות הברית במאזן התשלומים) שבעטיים צפוייה האינפלצייה להיות נמוכה לפרק זמן מהיעד, ובפרט אם הבנק נוקט במדיניות שאמורה להכניס את האינפלציה בחזרה לתוך תחום היעד בפרק זמן סביר. ואשר להצעות האופרטיביות, רובן מיושמות הלכה למעשה כבר כעת, ואני מקווה שחקיקת חוק חדש לבנק ישראל (שמתעכבת בינתיים כבר די הרבה זמן) תעגן את המשטר שלפיו אנו פועלים גם בחקיקה מתאימה. כך לגבי ההתייחסות הרציפה ליעד, ולגבי הדיווחים השוטפים הכוללים גם את תחזיות האינפלציה של הבנק. באשר לאופק שבו פועל הבנק להחזיר את האינפלציה לתחום היעד, בחירתו צריכה לקחת בחשבון את הפיגורים בהשפעת המדיניות (בעיקר דרך ערוץ הפעילות), ובהחלט סביר שבתנאים מסויימים הוא יהיה ארוך מ-12 חודשים. באשר להתייחסות למדדים פחות תנודתיים (תתי מצרפים שבהם למשל משקל ההשפעה של שער החליפין פחותה כמו המדד ללא דיור) אין ספק שיש להם חלק חשוב בניתוח מגמות האינפלציה, אבל,לא ניראה שיהיה זה נכון לעבור לאיזשהו מדד חלקי כאל המדד שיגדיר את היעד. אגב, כמה מדינות שהחלו את משטר יעד האינפלציה עם מצרף אחר כיעד, עברו בהמשך להגדיר את היעד על מדד המחירים לצרכן.
 
 
 
​