המדיניות החברתית
על רקע האסטרטגיה של המדיניות הכלכלית
הוכן ע"י דוד קליין – נגיד בנק ישראל
עבור מפגש עם איגוד העובדים הסוציאליים
11 ביוני 2003
ההתכווצות בה נתון המשק הישראלי בשנים האחרונות לוחצת על הממשלה לעצב מדיניות המחזירה את המשק למסלול של צמיחה. עם זאת, ההתכווצות, מעצם טיבעה, מגדילה את הגרעון בתקציב, והגידול בגרעון מגדיל את החוב של הממשלה, שהוא גדול מאוד בלאו-הכי. לא זו אף זו; הגרעון הגדל מחייב את הממשלה לגייס הלוואות מהציבור כדי לממנו. בתהליך זה, הנמשך כבר שנה שלישית, שואבת הממשלה הלוואות מהמשק כדי לממן את הוצאותיה השוטפות, ומונעת ממקורות כספיים אלה לממן את ההשקעות והאשראי במשק. כדי למנוע השפעה שלילית זו על ההשקעות והצמיחה, חייבת הממשלה לנהל מדיניות אשר אינה מאפשרת לגרעון לגדול, ואף שואפת לצמצם אותו כדי שתוכל לחזור ליחס יורד של חוב ממשלתי לתוצר. האפשרות שנפתחה בפנינו, בעקבות נכונות ממשלת ארה"ב לערוב לגיוס ההון של ממשלת ישראל בחו"ל, לממן במט"ח חלק מגרעונותיה המקומיים של הממשלה, אסור שתסיח את דעתנו מן המטרה.
בכורח הזה לצמצם את הגרעון מנסה הממשלה לעמוד ללא העלאת נטל המסים, ובמידת האפשר -אפילו להורידו. הסיבה לכך נעוצה, כמובן, בהערכה כי העלאת נטל המסים פוגעת בצמיחה. נותרה, איפא, רק הדרך של צמצום בהוצאות השוטפות של הממשלה ואלה כוללות, כידוע, את ההוצאות לבטחון, תשלומי השכר לעובדי השרות הציבורי, התמיכות הכספיות הניתנות לאוכלוסיות שונות וקניות של משרדי הממשלה לצורך ביצוע תכניות העבודה שלהם.
הניסיון של שלוש השנים האחרונות מעלה כי יכולת הממשלה להקטין את הוצאותיה אינה דומה בכל סוגי ההוצאה:
§ את ההוצאות לבטחון לא רק שלא ניתן היה להקטין, אלא אף היה צריך להגדיל, בשל הסכסוך עם הפלשתינאים והצורך להתמודד עם איומים אחרים. גם עתה, כאשר מאזן הכוחות באיזור השתנה בעקבות מלחמת עיראק, עוד לא ברור עד כמה תהיה אצלנו נכונות להקטין, מיד ולאורך זמן, את נטל הבטחון. הניסיון שלנו מלמד שהאפשרות להגדיל את הוצאות הממשלה למטרות חברתיות קשורה קשר הדוק עם האפשרות לצמצם במקביל את הוצאות הבטחון.
§ את תשלומי השכר לעובדי המגזר הציבורי היה קשה מאוד לצמצם בשל ההסכמים הקיבוציים הקיימים, אשר בחלקם אף הכתיבו עליות שכר אוטומטיות. ניסיון הממשלה לצמצם הוצאות אלה במסגרת "התכנית הכלכלית" נשא פירות, אם כי לתקופה קצובה ובלי שעלה בידה לטפל בהיקף הראוי בשורשי הבעיה. יש, עדיין, למצוא את הדרך שתאפשר לממשלה לנהל את השינוי הריאלי בשכר הכולל לעובד בשרותים ציבוריים.
§ אם יורדים בסולם הקשי של הקטנת ההוצאות, מגיעים לתמיכות הכספיות. כאן צריך היה תחילה לעצור את מבול החוקים הפרטיים אשר נועדו לשפר את מצבן של קבוצות מסוימות באוכלוסיה, בלי לשאת באחריות, במקביל, למקורות המימון של הוצאות נוספות אלה. מעבר לכך, הקטנת הוצאות אלה נעשתה, בלית ברירה, על בסיס העדר יכולת של ממש להבחין בין מקבלי תמיכות שיש להם מקורות הכנסה נוספים, וכן יכולת לעבוד, לבין אחרים.
§ בצורת העבודה של הממשלה הסתבר שהחלק היותר קל לצמצום, אם כי גם הוא היה רחוק להיות טריביאלי, היה קיצוצי הרוחב בתקציבי הקניות של משרדי הממשלה. במסגרת זו צומצמו השרותים אשר נותנת הממשלה לציבור בתחומים שונים כמו הכשרה מקצועית, תוכניות חינוך שונות, סל התרופות במסגרת ביטוח בריאות.
הצורך ההולך וחוזר להקטין את הוצאות הממשלה בשלוש השנים האחרונות, מול העדר היכולת להתייחס לכל סוגי ההוצאות באותה מידה, יצר את הרושם כי יש סחף גדול במחוייבות של הממשלה ליעדים חברתיים. במודעה אשר פורסמה ע"י למעלה מ- 100 אנשי אקדמיה, ביזמת ההסתדרות, נאמר כי התכנית הכלכלית "מרסקת את החברה", ומשמעותה "חיסול שאריות מדינת הרווחה בישראל" ("הארץ", 6.5.03). ניסוחים אלה נשמעים קצת גורפים מול העובדה כי, גם לאחר הקטנת ההוצאות בשנים האחרונות, יש למדינת ישראל מיגזר ציבורי בין הגדולים בעולם, אם לא הגדול שבהם, יחסית לגודל המשק. אפשר אולי להסביר ניסוחים אלה בתחושה כי אמות המידה הישנות בהן הורגלנו, לגבי המדיניות החברתית, הולכות ומשתנות במהירות ולא ברור מה בא מקומן, אם בכלל.
***
על רקע זה חזרה ועלתה מדי פעם השאלה עד כמה תהליך ההתאמה אשר ניכפה על המשק יכל, או צריך, לעמוד במבחן המדיניות החברתית של הממשלה. שאלה זו עוררה שאלה בסיסית יותר: מהי המדיניות החברתית של הממשלה.
לכאורה, התשובה לשאלה אחרונה זו היא פשוטה: המדיניות החברתית של הממשלה הינה אוסף התוכניות של הממשלה המטפלות בנושאים אשר ניתן להגדירם כ"חברתיים" כמו, למשל:
§ קיצבאות המוסד לביטוח לאומי בגין זיקנה, ילדים, אבטלה, נכות;
§ וכן תוכניות שונות של משרדי הרווחה, החינוך והבריאות המתייחסות במיוחד לשכבות החלשות.
המאפיין העיקרי של תוכניות אלה הוא שאין להן שיעור. כלומר: הגדלת קיצבאות ילדים, תוספת שעות הוראה במסגרת יום לימודים ארוך, הרחבת סל התרופות במסגרת ביטוח בריאות, העלאות שיעור התמיכות לנכים, יותר שעות סיוע לקשישים - הם הישגים למדיניות החברתית, וכמה שיותר - יותר טוב, וקיצוץ בהם - הוא נסיגה. משום כך, כל ההפחתות בתקציב לנושאים אלה בשנים האחרונות נתפשו כפגיעה בשכבות החלשות. פרט לשאלה הכללית האם יש, או צריך להיות, מכנה ומכוון משותף לכל התוכניות, מעט תשומת לב הוקדשה לבירור שאלות כמו: כמה נדרש? מהו מינימום הכרחי? האם יש תחלופה ביניהן? מה הקשר, אם בכלל, בין מצב המשק לבין התוכניות החברתיות השונות? האם צריך שיהיה קשר בין אחריותו של אזרח לעזור לעצמו, בין יכולתו להתמודד עם בעיותיו, לבין תמיכת המדינה בו?
חסרונה של הראייה הכוללת באה לידי ביטוי בשורה של הסדרים פרטניים והתפתחויות ספציפיות אשר מעוררים רושם חזק של אובדן פרופורציות ולעתים גם הגזמות שאין להן סיכוי לעמוד במבחן הזמן. כמה דוגמאות:
§ הגידול התלול במספר הזכאים להבטחת הכנסה, ובעיקר של אלה אשר הוטבע עליהם אות קין שאינם ניתנים להשמה לצמיתות, כלומר: אין לדרוש מהם שיחזרו אי-פעם למעגל העבודה;
§ הקפיצה המהירה והלא-עניינית במענקי ילדים כתולדה של לחצים פוליטיים-פנימיים;
§ התלות המוגזמת של ענפי החקלאות והבניה בעובדים זרים תוך דחיקתם ממעגל העבודה של ישראלים ברמות השכלה והכנסה נמוכות;
§ גרעונות אקטואריים אדירים בקרנות הפנסיה;
§ הסדרי הצמדות לא ענייניים כמו של קיצבאות הביטוח הלאומי ושכר המינימום -לשינויים בשכר הממוצע;
§ הפטור המתמשך ממס על הכנסות פיננסיות, ובמקביל - נטל מס גבוה על הכנסה מעבודה בעיקר על שכבות הביניים;
§ השחיקה והסטייה המתמשכים של המוסד לביטוח לאומי ממטרותיו המקוריות לכיוון של מס הכנסה ב' מחד ושל מסגרת אשר משלחים אליה תוכניות הוצאה שונות ללא קשר לבסיסן הביטוחי - מאידך.
§ הקלות בה מוכנים להשלים עם עלייה ניכרת בחוב הממשלתי כדי לממן הוצאות שוטפות של הממשלה, בלי לתת את הדעת על כך שהגולם כבר קם על יוצרו. החוב הממשלתי העצום הולך ויוצר מחנק אשראי והשקעות במשק, ונטל תשלומי הריבית התופח בתקציב, בגין חוב זה, הולך ולוחץ על הממשלה לרסן את הוצאותיה החברתיות מידי שנה.
הגזמות יוצרות, לעתים, מציאות שאי אפשר להתמיד בה, וכתוצאה מכך - תיקונים חדים אשר לעתים הם מוגזמים בכיוון ההפוך. טלטלות אלה במדיניות ניתנות למיזעור, אם המדיניות תתבסס על מטרות שיש להן תשתית כמותית אותה ניתן לנמק, והיא איננה תלושה מההקשר בו היא מתנהלת.
***
נדרשת, איפא, מסגרת כוללת לניהול המדיניות החברתית אשר לאורה ניתן יהיה לבחון את תוכניות הממשלה השונות. מסגרת פירושה, ראשית לכל, אימוץ של יעד, והיעד אשר נראה לנו מתאים לעניין זה הוא: צמצום מימדי העוני. מחקרים מלמדים כי קיים קשר אמיץ בין תעסוקה לבין עוני. יש, איפא, טעם לקבוע כיעד משני גם את הגדלת שיעור התעסוקה. נאמר כמה מלים על יעדים אלה.
מימדי העוני יכולים להימדד בצורות שונות, והסכמה על המדידה נדרשת כדי לבחון עד כמה המדיניות מסייעת, לאורך זמן, בהשגת היעד. נתונים על מצב העוני מתפרסמים אצלנו אחת לשנה ע"י המוסד לביטוח לאומי על בסיס סקרי הכנסות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ההגדרה כאן היא יחסית כאשר קו העוני תוחם משפחות בהן ההכנסה לנפש, בהתחשב בגודל המשפחה, לאחר מסים ותמיכות של הממשלה, נמוכה ממחצית ההכנסה החציונית, כאשר מתחת להכנסה החציונית נמצאות מחצית מן המשפחות במשק. בשנת 2001 נכללו בקבוצה זו כ-320,000 משפחות עניות אשר כללו כ-1.2 מיליון נפשות. אחת המשמעויות של ההגדרה היחסית היא שמשפחה יכולה לגלוש מתחת לקו העוני רק משום שההכנסות של משפחות אחרות עולות, שעה שבהכנסות שלה אין שינוי.
משום כך, לצד ההגדרה היחסית של העוני עלתה האפשרות לאמץ גם הגדרה מוחלטת. הגדרה זו מקובלת אף היא במספר הולך וגדל של מדינות, וגם בקרב מוסדות בינ"ל הפועלים, בעיקר או בין השאר, לצמצום מימדי העוני. מדובר בקו עוני המוגדר במונחים של סל מוצרים ושרותים המתורגם לשווי כספי מסויים. שווי זה שונה באזורים ובמדינות שונות בעולם, בהתאם לתנאים השוררים באותו מקום. במדינת ישראל לא נעשה בשנים האחרונות נסיון להגדיר את קו העוני במונחים מוחלטים, למרות שהדיווח המצולם של העוני, מעצם טיבעו, מתמקד בכך. הוא תמיד מראה, למשל, את המקרר הריק, את הדירה הצפופה עם הקירות הדולפים, את הזקן החולה על מיטתו, את בתי התמחוי, את חלוקת הכריכים לילדים רעבים בבתי ספר, ואנשים קשי-יום הנוברים בערימות זבל בשווקים בתום היום. אלה תמונות של עוני מוחלט.
לצד מימדים אלה של העוני יש חשיבות למעקב אחר פער העוני - כמה בממוצע רחוקים העניים מקו העוני, ואחר עומק העוני - עד כמה מדובר בעוני זמני ומוגבל בזמן, או בעוני ממושך ורב-דורי. מאידך, אחד המדדים אשר פותחו ע"י האו"ם לצורך השוואה בינ"ל של ההתפתחות האנושית, מתייחס לתוחלת החיים בלידה, ומסתבר שיש לנו בו מקום מכובד לטובה.
גם נושא התעסוקה אינו מופיע כיעד אלא כתוצר לוואי של המציאות הכלכלית. מה שמושך את תשומת הלב הציבורית הוא שיעור האבטלה, ולא שיעור התעסוקה. שיעור התעסוקה מוגדר כמספר המועסקים במשק יחסית למספר האזרחים בגילאי העבודה (15 ומעלה), והוא הגיע אצלנו לכ-49% בסוף שנת 2002. אנחנו יודעים ששיעור זה נמוך אצלנו בהשוואה בינ"ל, ובמידה לא מבוטלת. לא מדובר בתופעה מקרית שנכונה לתאריך מסוים אלא בבעיה מבנית אשר יש דרכים לטפל בה. אם נצליח להגדיל את שיעור התעסוקה נתרום בכך גם לצמצום מימדי העוני.
אלה יכולים, איפא, להיות יעדי המדיניות החברתית של הממשלה. יעדים אלה צריך שיידונו במושב מיוחד של הממשלה, במסגרת דיוני תקציב 2004. לאור היעדים צריכה הממשלה לבחון את האמצעים להשגתם. בין אלה אפשר להבחין בין אמצעים קצרי טווח כמו יצירת מסגרות לטיפול בילדים במשפחות חד הוריות, כדי לאפשר להורה לעבוד, או מתן קיצבאות לקשישים שאין להם מקורות הכנסה אחרים, וידוע שאצל כשליש מהקשישים זהו מקור ההכנסה היחיד; לבין אמצעים לטווח בינוני כמו השקעה בתכניות חינוך מיוחדות לצמצום פערים בין המרכז לפריפריה, וצימצום מספר העובדים הזרים; לבין אמצעים ארוכי טווח כמו קביעת החובה לכל מועסק, ביחד עם מעסיקו - אם הוא שכיר, לחסוך לפנסיה. עוד צריכה הממשלה להתעניין בשאלה עד כמה עומד לרשותה מאגר נתונים מעודכן אשר על פיו אפשר להבחין בין מקבלי תמיכות כספיות הנמצאים בגיל העבודה והיכולים לעבוד, לבין אחרים; וכן בין מקבלי תמיכות כספיות מהמדינה אשר יש להם מקורות הכנסה נוספים, וכמה, לבין אחרים. תשתית נתונים זו תאפשר שימוש ממוקד יותר במקורות הכספיים המוגבלים העומדים לרשות הממשלה להשגת יעדיה החברתיים.
***
מקובל להניח, והדבר נתמך גם במחקרים, כי צמיחה, שווקים במיבנה תחרותי, ליברליזציה במסחר ובתנועות הון, הם מפתח לצימצום מימדי העוני. זו היאסטרטגיה אותה אימצו ממשלות ישראל ב-20 השנה האחרונות. אולם אין להסתפק בכך. במסגרת איסטרטגיה זו יש לנהל גם מדיניות חברתית פעילה אשר יש לה יעדים, מערכת אמצעים עם סדרי עדיפויות, וכן מעקב שוטף ודיווח לציבור אחר מידת ההתקדמות בהשגת היעדים. ניהול מדיניות בסיגנון זה ודאי יהיה תכליתי יותר בניצול המקורות המוגבלים, כדי להתמודד עם המצוקה החברתית הגוברת, ואולי יפיג חששות - אשר אין להם כמובן בסיס - שהממשלה גמרה אומר "לרסק את החברה" בישראל. צוות משותף של משרד האוצר ובנק ישראל מנסה לגבש גישה אשר תהווה בסיס להתייחסות הממשלה למדיניות בתחומים אלה.