הערות נגיד בנק ישראל בדיון ממשלה על המדיניות הכלכלית ל-2004
כאשר באים לבחור את התסריט המקרו-כלכלי לצורך תיכנון תקציב המדינה ל-2004 יש לזכור:
א. קיימת אי-וודאות גדולה מהרגיל בשל חשיבותם להתפתחות המשק של שני גורמים שאינם בשליטת המדיניות הכלכלית של הממשלה: קצב ההתאוששות בעולם ועצמת הסכסוך עם הפלשתינאים.
ב. הממשלה צוברת חובות הולכים וגדלים בשלש השנים האחרונות בשל אי יכלתה להתאים את רמת ההוצאות שלה, שהיא בין הגבוהות ביותר בעולם יחסית לגודל המשק, לרמת הכנסותיה היורדת. בעוד שבסוף שנת 2000 הגיע יחס חוב הממשלה לתוצר לכ-90 אחוזים, הוא עשוי להגיע לכ- 110 אחוזים בסוף שנת 2004 - אף זה בין הגבוהים ביותר בעולם.
הצרוף של שתי נסיבות אלה מחייב לאמץ בסיס שמרני לצורך תקציב 2004, הן משום שיש לו סבירות בלתי מבוטלת להתממש והן משום שאף אם יתממש תרחיש יותר אופטימי יהיה בכך רק כדי לקצר את תקופת המעבר, שמישכה נאמד בשנים, כדי להתכנס לממדי גודל וחוב של ממשלה התואמים את המקובל בעולם למשק קטן ופתוח כשלנו.
המשמעות המעשית היא לבסס את תקציב 2004 על הנחת צמיחה כוללת של כאחוז אחד- שיפור קל בהשוואה לשיעורי הצמיחה בשלש השנים הקודמות. עם זאת צריך להדגיש כי שיעור צמיחה זה, למרות היותו בלתי מספק בעליל, משקף גם את האסטרטגיה הכלכלית המחייבת שנוי במבנה המשק, כלומר לצמצם את המיגזר הציבורי ולתמוך במיגזר הפרטי. בטווח הקצר, צימצום בהוצאות הממשלה מגביל אמנם את צמיחת המשק אבל, במקביל, הוא מפנה מקורות להשקעות ומאפשר את המשך תהליך הורדת הריבית במשק. כתוצאה מכך, אם מדיניות זו תימשך, צמיחת המיגזר העיסקי תהיה מהירה מצמיחת המשק בכללו. זהו נתון הצמיחה אותו יש לבחון - צמיחת המיגזר העסקי - ולא הצמיחה הכוללת.
בציבור מקובל להניח כי שיעור הצמיחה הכולל חשוב לצרכי אומדן ההכנסות ממסים. צריך להזכיר כי אומדן זה תלוי קודם כל בהתפתחות בסיסי המס כמו הצריכה הפרטית למרכיביה, היבוא למרכיביו, השכר, ומהשנה- גם ההכנסות הפיננסיות. לכן גם מבחינה זו לשיעור הצמיחה הכולל יש חשיבות משנית.
הלחץ המתמשך להקטין את הוצאות הממשלה מבליט את הצורך לבסס הקטנה זו על שינויים בדרך עבודת הממשלה ובשינוי חלוקת העבודה בינה לבין המיגזר הפרטי במתן שרותים שונים לציבור. גישה זו כבר באה לידי ביטוי בתכנית הממשלה האחרונה ל-2003, ופרטיה הם שצריכים לעמוד במרכז הדיון של הממשלה על תקציב 2004.
עם זאת ראוי לזכור כי במסגרת האסטרטגיה הכלכלית נמצאים לא רק המיצרפים התקציביים. חזרה למסלול של צמיחה מחייבת ניסוח מדיניות, וביצועה, גם בארבעה תחומים נוספים:
X יצירת מסגרת אופרטיבית לביצוע תכנית להשקעה מאסיבית בתשתיות פיזיות עד סוף העשור, כדי להדביק את הפיגור שצברנו וכדי להעמיד השקעות אלה על רמה גבוהה באופן קבוע במטרה לתמוך במיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק. רק חלק קטן מהשקעות אלה צריך להתבצע במישרין ע"י הממשלה, אבל הממשלה צריכה להיות אחראית לקידום התכנית כולה, וזו צריכה להיות מוצגת בפניה על כל מרכיביה. בכלל זה: רשימת הפרוייקטים ולוח זמנים לביצועם, השינויים המבניים להגברת התחרות הכרוכים בהם. השתלבותם בתוכנית המיתאר הארצית, ומקורות המימון.
X סיום הרפורמות הנדרשות בשווקים הפיננסיים במגמה ליצור שוקי כספים והון מחוץ לבנקים, ולהקטין את הריכוזיות במערכת הבנקאות, לטובת לקוחותיה.
X רפורמות בשוק העבודה במגמה להדביק, לפחות, את הפיגור בשיעור התעסוקה ביננו לבין הממוצע בעולם, גם זאת - עד תום העשור. מסגרת זו כוללת את הקטנת מספר העובדים הזרים והפלשתינאים, בעיקר באמצעים כלכליים; ותכניות שונות הממוקדות באוכלוסיות בגיל העבודה במטרה להחזירן למעגל העבודה, כל אחת לפי המאפיינים שלה.
X המדיניות לצמצום מימדי העוני - חלופות של יעדים והתוכניות להשגתם.
לכל אחד מנושאים אלה ראוי היה שהממשלה תקדיש דיון נפרד, כמו שהיא מתעתדת המיצרפים התקציביים ותקציבי המשרדים לשנת 2004 . לכל הנושאים מטרות בטווח הבינוני, ולתוצאות הדיון בהם השלכה ישירה על מידת האמון אשר יכל הציבור לרחוש לממשלה כאשר היא מודיעה, כפי שהבטיחה לא אחת בעבר אבל לא קיימה, שהגרעון והחוב ימשיכו לרדת בשנים שלאחר התקציב הקרוב. אמינותה של הממשלה חשובה במיוחד אם, אכן, תחליט לסטות שוב ממחוייבותה לרדת בשנה הבאה לשיעור גרעון שאינו עולה על 3 אחוזי תוצר. לאמינות זו יש ביטוי שוטף במחיר אשר נדרשת הממשלה לשלם עבור חובה, הן ע"י הציבור הישראלי והן ע"י משקיעי חוץ, כמו גם במידה בה תתגלה נכונות לחזור ולהשקיע במשק - תנאי הכרחי כדי לחזור לתוואי של צמיחה.