25.03.04

השפעת מדיניות הממשלה על מצבן הפיננסי של הרשויות המקומיות

בשנת 2002 נבלם השיפור בניהול התקציבי של הרשויות המקומיות, וב-2003 אף חלה במצבן הפיננסי של רבות מהרשויות הדרדרות של ממש בשל הקיצוץ החד והפתאומי במענקי הממשלה

¦

קיצוץ המענקים פגע במיוחד ברשויות המקומיות שבהן מתגוררת אוכלוסיה חלשה מבחינה כלכלית – אלו המצויות בארבעת האשכולות הסוציו-כלכליים הנמוכים, על פי סיווג הלמ"ס.

¦

"התוכנית להבראת כלכלת ישראל" כללה הפחתות שכר והעלאה בשיעור הארנונה בסכום דומה לקיצוץ מענקי הממשלה לרשויות המקומיות. אבל, מכיוון שקיצוץ המענקים מרוכז כמעט כולו ברשויות החלשות, בעוד שחלק גדול מהחיסכון בשכר והעלאת הארנונה הגיע דווקא לרשויות החזקות, צעדים אלו לא פיצו את הרשויות החלשות על הפחתת המענקים.

¦

החזרה לתהליך בו רשויות מקומיות מתנהלות בהתאם ליכולתן להשיג משאבים מהממשלה, במסגרת תוכניות ההבראה, מהווה נסיגה מההקשחה של מגבלת התקציב שהושגה החל מאמצע שנות התשעים. עם זאת, משהוחלט על תוכניות אלה, רצוי שהן ישמשו להשגת התייעלות בת-קיימא בפעילות הרשויות המקומיות – כך שתתאפשר הפחתה הדרגתית ומסודרת בתמיכת הממשלה בהן.

¦

 

בדוח בנק ישראל, שיפורסם בסוף החודש, מופיע ניתוח של השפעת ההתפתחויות בתקציב הממשלה בשנים האחרונות על הרשויות המקומיות ומצבן הפיננסי. מהניתוח, שערכו ד"ר עדי ברנדר וגיא נבון ממחלקת המחקר, עולה כי באמצע שנות התשעים חל שינוי של ממש בהתנהלות התקציבית של הרשויות המקומיות ונבלמה העליה בחובותיהן לבנקים, גם אם נותרו רשויות שניהולן בעייתי. השיפור הושג בלי שנרשם גידול בהעברות הממשלה לרשויות (באחוזי תוצר) -  ובפרט במענקי האיזון (דיאגרמה 1). שיפור זה נבע במידה רבה מהאכיפה היעילה של דרישות הדיווח הפיננסי על ידי האגף לביקורת במשרד הפנים בד בבד עם הקשחתה של מגבלת התקציב שהציבה הממשלה בפני מקבלי ההחלטות ברשויות המקומיות וחיזוק יכולתם של הבוחרים לעקוב אחר הניהול הפיננסי של הרשות בה הם גרים.

ואולם, בשנת 2002 נבלם השיפור בניהול התקציבי של הרשויות, וב-2003 אף חלה הדרדרות של ממש, שהביאה לפגיעה ניכרת בשירותים במספר גדול של רשויות, ובחלקן אף לבעיות נזילות ולאי-עמידה בתשלומים השוטפים במשך תקופה ממושכת; הרקע להחמרה זו טמון במידה רבה בקיצוץ החד והפתאומי בהשתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות (לוח 1). סך המענקים הכלליים לרשויות הופחתו בשנת 2003 ב-1.4 מיליארדי ₪ (כ-30 אחוזים) ובוטלה גם ההרשאה של הרשויות המקומיות להתחייב להוצאות בתקציב הפיתוח בשנים הבאות. כמו כן נקבע קיצוץ נוסף בשנת 2004, כך שהקיצוץ הכולל בשנים 2004-2002 הסתכם בכ-2 מיליארדי ₪ (כ-40 אחוזים). קיצוצים אלו, שעליהם נוספו קיצוצים במענקי החינוך והרווחה במסגרת הקיצוצים "הרוחביים" בתקציבי משרדי הממשלה, היו צפויים לגרום לפגיעה חריפה בשירותים הניתנים לציבור ולהרעה במצבן הפיננסי של אותן רשויות שתקציביהן נפגעו. בפרט נפגעו הרשויות הנמצאות באשכולות הסוציו-כלכליים הנמוכים - בהן המענקים מהווים חלק גדול מההכנסה (דיאגרמה 2). הפגיעה הייתה חמורה במיוחד ברשויות המדורגות בארבעת האשכולות הנמוכים בהן מתגוררים כ-1.8 מיליוני תושבים (למעט ירושלים) – אלו מקבלות יותר ממחצית מענקי האיזון וכוללות את הרשויות הערביות, ישובים יהודים שבהם מתגוררים בעיקר חרדים (ביתר עלית, מודיעין עלית, ובני ברק) ואת מרבית עיירות הפיתוח. רשויות אלה נפגעו גם בשל כך שמשקלם של מענקי משרדי החינוך והרווחה בהכנסותיהן גבוה יותר מאשר ברשויות האחרות.

הפגיעה ביישובים החלשים מבחינה כלכלית בלטה ב"תוכנית להבראת כלכלת ישראל", שבמסגרתה הפחיתה הממשלה את ההעברות הכספיות לרשויות בכ-600 מיליוני ₪, בנוסף לביטול ההרשאה להתחייב ולקיצוץ בהעברות משרדי החינוך והרווחה. במקביל לקיצוץ הופחתו עלויות השכר במגזר הציבורי ואושרה העלאה בשיעורי הארנונה כך שסך הגידול בגירעון הרשויות עקב התוכנית עצמה לא היה גדול. אבל, התאמה זו לא התחשבה בחוסר הסימטריה בין הרשויות שנפגעו מהקיצוץ לבין אלו שנהנו מהפחתת השכר והעלאת הארנונה: כמחצית מתקבולי הארנונה בשילטון המקומי, וכ-40 אחוזים מתשלומי השכר, הם ברשויות שאינן מקבלות מענקי איזון; אלו נהנו מהפחתות השכר והעלאת הארנונה אך לא נפגעו מהקיצוץ במענקי האיזון. לעומת זאת, ברשויות שמקבלות מענקי איזון הקיצוץ היה גדול בהרבה מהחיסכון שנבע מהפחתת השכר ומתוספת ההכנסות עקב העלאת הארנונה.

הקיצוץ המהיר של עשרות אחוזים במענקי האיזון, גרם להידרדרות במצבן הפיננסי של רשויות רבות -  כולל כאלה שניהולן התקציבי היה סביר - והביא להתמוטטות השירותים המוניציפאליים ברשויות רבות. מכיוון שעיקר הפגיעה היא בהכרח ברשויות המקומיות בהן מתגוררת האוכלוסיה החלשה מבחינה כלכלית – שכן הן אלו הנסמכות על מענקי האיזון –  הביא הדבר גם להרחבת הפער החברתי כלכלי בין הרשויות החלשות לבין הרשויות המבוססות. לכן נראה כי החלטת הממשלה בסוף ינואר 2004 למתן את הפגיעה ברשויות המקומיות – על יד תוספת של כ-550 מיליוני ₪ לתקציבי הרשויות (לאחר ניכוי השפעת הקיצוץ הרוחבי בפברואר) ולהקצות סכום משמעותי לתוכניות הבראה בחלק מהרשויות (כ-500 מיליוני ₪) הייתה בלתי נמנעת, גם אם התקבלה לאחר שהמחיר של פגיעה באספקת השירותים כבר שולם. משהוחלט על תיקצוב תוכניות הבראה, יש לקוות כי אלו ישמשו להשגת התייעלות בפעילות הרשויות המקומיות - בין היתר על ידי עידוד האיחוד של רשויות קטנות או מיזוג של שירותים מוניציפאליים ברשויות כאלה תוך ניצול יתרונות לגודל – כך שתתאפשר הפחתה הדרגתית ומסודרת בתמיכת הממשלה ברשויות. עם זאת, החזרה לתהליך בו רשויות מקומיות מתנהלות בהתאם ליכולתן להשיג משאבים מהממשלה, במסגרת תוכניות ההבראה, מהווה נסיגה מההקשחה של מגבלת התקציב שהושגה בשנים הקודמות.