|
21.03.04
מתוך דו"ח בנק ישראל: האסטרטגיה לניהול החוב הממשלתי
מתוך פרק א' - קווי ההתפתחויות העיקריים, נספח - הרפורמות בשוקי ההון והכספים
לצד קידום הרפורמות בשוק
ההון, נקטה הממשלה בעשור האחרון, כדבר משלים ובלתי נפרד, מדיניות של ניהול החוב
במסגרת אסטרטגיה של פיתוח שוק איגרות החוב הממשלתיות. זאת מתוך הכרה ששוק איגרות
חוב מפותח וסחיר תורם לאורך זמן להוזלת גיוס ההון של הממשלה. שוק איגרות חוב מפותח
הוא גם בסיס חיוני לשוק הון מפותח. כך נקטה הממשלה, במסגרת ניהול החוב, מדיניות של
הנפקת סדרות מעטות יחסית וגדולות בהיקפן, שיהוו "סמן" לטווחים הבינוניים
והארוכים לשוק איגרות החוב, שכן הדבר תורם להגברת סחירותו של השוק. במקביל האריכה
הממשלה את הטווח-לפדיון הממוצע של איגרות החוב שהיא מנפיקה - צעד התורם גם ליציבות
החוב הממשלתי - וכן הגדילה את משקלן של איגרות החוב הלא-צמודות בסך גיוס ההון שלה,
לנוכח תהליך הדיסאינפלציה במשק.
מספר הסדרות המונפקות של
איגרות חוב ממשלתיות בשנת 2003 ירד ל-3 סדרות בלבד (לעומת 26 סדרות ב-1992), וכתוצאה
מכך ירד מספר הסדרות הנסחרות ל-81 בלבד (לעומת 265 סדרות ב-1992), וגודלה הממוצע
של כל סדרה מונפקת עלה לכ-13 מיליארדי ש"ח (לעומת כחצי מיליארד ש"ח בלבד
ב-1992). במקביל עלה משקל איגרות החוב הלא-צמודות הנושאות ריבית קבועה בגיוס ההון
המקומי הסחיר לכ-41 אחוזים (שינוי גדול לעומת שנות התשעים הראשונות, שבהן כל
איגרות החוב שהממשלה הנפיקה היו צמודות למדד או לדולר).
ראוי להוסיף ולקדם את
מדיניות ניהול החוב הממשלתי מבחינת השקיפות, סוגי איגרות החוב המונפקות, גודלן,
הטווח לפדיון, הרכב ההצמדה של החוב והנפקת סדרות "סמן".
|
שקיפות
כיום מפרסמת הממשלה,
לקראת סופו של כל חודש, את היקף גיוס ההון המתוכנן לחודש העוקב ואת הרכבו, ובסוף
כל רביע, בדרך כלל - את היקף גיוס ההון המתוכנן לרביע העוקב. זאת נוסף על פרסום
שנתי לגבי סך גיוס ההון המתוכנן, בספר התקציב. עם זאת עדיין היא מותירה בשוק
איגרות החוב אי-ודאות יחסית לגבי גיוס ההון העתידי והרכבו.
חשוב אפוא שהממשלה תפרסם
באופן שוטף תכנית לגיוס הון - המפרטת את היקפו והרכבו - לתקופה ארוכה מחודש
(רביע או מחצית השנה), כמקובל במדינות אחרות, ותעדכן תכנית זו בהתאם לנסיבות. כך
היא תגביר את הוודאות בשוק ההון - שהיא כה חשובה, במיוחד בתקופות של אי-וודאות
כללית. הדבר אמנם יצמצם את הגמישות של הממשלה בעיצוב תכנית גיוס ההון שלה, אולם
יחייב אותה לדבוק בעקרונות מסוימים, שפורטו בהמשך.
|
א.
|
| |
|
סוגי איגרות החוב
כיום מנפיקה הממשלה
איגרות חוב משלושה סוגים - איגרות חוב לא-צמודות הנושאות ריבית קבועה מסוג
"שחר", איגרות חוב צמודות למדד המחירים לצרכן מסוג "גליל"
ואיגרות חוב נושאות ריבית משתנה מסוג "גילון". בשנים האחרונות נקטה
הממשלה מדיניות של הנפקת איגרות חוב פשוטות יחסית, כמקובל בעולם, והפסקת הנפקתן
של איגרות חוב מסורבלות וקשות לתמחור, המאופיינות בסחירות נמוכה. כך הופסקה
הנפקתן של איגרות חוב מסוג "רימון" (צמודות לדולר ונושאות ריבית
קבועה), "גבע" (צמודות למדד המחירים לצרכן מהשנה השנייה לחייהן),
"כפיר" (צמודות למדד המחירים לצרכן ונושאות ריבית משתנה)
ו"גלבוע" (צמודות לדולר ונושאות ריבית משתנה). מדיניות זו תואמת את
האסטרטגיה של פיתוח שוק איגרות החוב, שכן איגרות חוב פשוטות לתמחור מאופיינות
בסחירות גבוהה.
חשוב שהממשלה תלך צעד
נוסף בכיוון זה ותפסיק גם את הנפקתה של איגרת החוב מסוג "גילון" - שהיא
איגרת מסובכת לתמחור, וסחירותה דלה יחסית.
|
ב.
|
| |
|
הטווח-לפדיון של איגרות
החוב
כיום מנפיקה הממשלה
איגרות חוב מסוג "גליל" לטווחים של 10 ו-20 שנים ואיגרות חוב מסוג
"שחר" לטווחים של 5 ו-10 שנים לפדיון.
חשוב שהממשלה תבחן את
האפשרות להאריך את הטווח לפדיון של איגרות החוב הלא-צמודות - לנוכח התבססותה של
האינפלציה בשיעורים נמוכים יחסית מאז סוף שנות התשעים - ושל איגרות החוב
הצמודות, לנוכח הצטרפותן של קרנות הפנסיה לשוק ההון הסחיר, ובעיקר לשוק איגרות
החוב הממשלתיות.
|
ג.
|
| |
|
הרכב ההצמדה של גיוס
ההון
בשנת 2003 הנפיקה הממשלה
כ-41 אחוזים מגיוס ההון באמצעות איגרות חוב לא-צמודות מסוג "שחר".
על הממשלה לשקול, על רקע
רמתה הנמוכה והיציבה יחסית של האינפלציה,
את המשך הגדלת משקלן של איגרות חוב אלה, כמקובל בעולם. בנסיבות הקיימות
נראה, כי את איגרות החוב הצמודות ראוי להנפיק רק לטווחים ארוכים במיוחד, כנגד
חיסכון מוסדי לטווח ארוך, כגון קרנות הפנסיה.
|
ד.
|
| |
|
סדרות "סמן"
של איגרות החוב
כיום מנפיקה הממשלה
סדרות של איגרות חוב כ"סמן" לשוק כולו, כמקובל בעולם. הדבר חשוב לא רק
לסחירותו של שוק איגרות החוב הממשלתיות, אלא משליך גם על שוק איגרות החוב
הקונצרניות ועל הריביות השונות במשק לטווחים הבינוניים והארוכים. עם זאת, בשנת
2002 סטתה הממשלה ממדיניות זו - השהתה את הנפקתן של סדרות ה"סמן"
והנפיקה גם סדרות נוספות של איגרות חוב, קצרות מהן.
חשוב שהממשלה תדבק
במדיניות של הנפקות סדרות "סמן" ותשאף להגיע למצב שבו סדרות
"סמן" תונפקנה בקצה הארוך של עקומי התשואה (כעת "שחר" ל-10
שנים ו"גליל" ל-20 שנה), למשך שנתיים.
|
ה.
|
|