קרן המטבע הבינלאומית
ישראל – דיוני התייעצות סעיף 4, 1998
סיכום ראשוני
דצמבר 2, 1998
בעת הדיונים האחרונים, שהתקיימו בנובמבר 1997, היה יסוד להאמין שתקופת האטת הצמיחה של הכלכלה הישראלית מתקרבת לסיומה. הרשויות נקטו בצעדים שנועדו להדק את הצד הפיסקלי ועל ידי כך לסלול את הדרך להשגת תמהיל של מדיניות פיסקלית / מוניטרית מאוזן יותר לעומת השנים הקודמות. כמו כן, הוגבר קצב היישום של הרפורמות המבניות. בסך הכל, הוחל בתהליך של יצירת התנאים שיאפשרו לכלכלה להגיע לקצב צמיחה המתאים יותר לפוטנציאל שלה, יחד עם התכנסות מתמשכת של קצב האינפלציה לעבר הקצב הממוצע הקיים בארצות מתקדמות אחרות.
ההתפתחויות שחלו לאחר מכן הביאו לסטייה מהמסלול שהיה צפוי בשני היבטים. ראשית, קצב הצמיחה הכלכלית המשיך להאט כתגובה להידרדרות של הסביבה החיצונית והיחלשות נוספת בביקוש המקומי. הדבר תרם לעליה משמעותית באבטלה. שנית, מסוף אוגוסט לאור הסערה בשווקים הפיננסיים הבינלאומיים, השקל פוחת באופן ניכר ביחס לסל המטבעות ולדולר של ארה"ב. לאור גודלו של הסקטור הסחיר בישראל והייחודיות במדידת מרכיב מחירי הדיור במדד המחירים לצרכן, הואצה עלייה ברמת המחירים דבר שעצר לכאורה את ההתקדמות המהירה שהושגה בהורדת האינפלציה.
בעוד שהפיחות בשקל העמיד בפני הרשויות אתגרים חדשים וקשים הוא גם הציב – יחד עם השיפור הצפוי בתהליך השלום – הזדמנות לחיזוק הבסיס לצמיחה כלכלית. האתגרים העיקריים בפני המדינות, בטווח הקצר, הם לשמור על שוק מטבע החוץ סדיר ולהבטיח שההתאמה הראשונית ברמת המחירים לא תתורגם לרמת אינפלציה גבוהה יותר, מעבר לזו שהייתה לפני הפיחות. אם תהיה התמודדות נכונה עם אתגרים אלה, הפיחות יוביל לשיפור מתמשך בכושר התחרות הבינלאומי, בעיקר בתעשיות המסורתיות, והדבר יפצה על הייסוף הריאלי שחל בשלב המוקדם של תהליך הורדת האינפלציה. במשך הזמן, רווחיות היצוא תגדל והסיכויים לצמיחה כלכלית וליצירת מקומות תעסוקה ישתפרו באופן ניכר.
על מנת לעצור את האיומים המידיים הגלומים בפיחות השקל, בנק ישראל העלה את שיעור הריבית ב- 4 נקודות האחוז בחודשי אוקטובר / נובמבר. צעד מוניטרי נחוש זה, אשר בוצע על רקע אי ודאות בנוגע לסיכויי העברת התקציב לשנת 1999, היווה מסר בעל עוצמה שלא תהיה הסתגלות לעליות המחירים מעבר לאלה שנבעו מהפיחות בשקל. צעד זה הצליח למתן את הציפיות האינפלציוניות. אמנם זאת, על חשבון עליה בריבית הריאלית.
בהסתכלות קדימה, יש לשמור על מדיניות מוניטרית מרסנת בעתיד הקרוב על מנת להבטיח יציבות בשוק מטבע החוץ ועל מנת לבלום את הציפיות האינפלציוניות. עם זאת, כפי שהרשויות מזהות, לא יהיה זה ראוי לכוון להיפוך משמעותי של הפיחות שהיה לאחרונה בשקל.  בד בבד, תקופה ממושכת של שיעורי ריבית ריאלית גבוהים יגרמו להיחלשות נוספת בביקוש המקומי. לכן, המדיניות הכלכלית בחודשים הקרובים צריכה לחתור ליצירת התנאים שיאפשרו הקלה הדרגתית במדיניות המוניטרית, אולם בלי להסתכן בהצתה מחודשת של האינפלציה או התעוררות מחודשת של לחצים לפיחות השקל. לדעתנו, קיימות שלוש דרישות בסיסיות:
ראשית, על הממשלה להפיג כל חשש שהיא אינה מתכוונת לשמור על יעד אינפלציה של 4 אחוזים לשנה המסתיימת בדצמבר 1999. שינוי ביעד זה יגרום לעליה בציפיות האינפלציוניות, עלול לגרום לאי יציבות בשווקים הפיננסיים וישפיע לרעה על המו"מ בהסכמי השכר האמורים להתקיים בעתיד הקרוב. שינוי כזה עלול לגרום לכן לעליה, במקום ההורדה המקווה, בשיעורי הריבית הנומינלית.
שנית, יש לאשרר את דבקות הממשלה להתחייבותה לתוכנית החיזוק הפיסקלי לטווח הבינוני ועל הממשלה לבצע בהקדם האפשרי את הצעדים שהוצעו על ידה להשגת יעד של גירעון בתקציב בשיעור של 2 אחוזים מהתל"ג בשנת 1999.
שלישית, על הרשויות לשכנע את שותפיהן מהמגזרים השונים בחברה לגבי ההכרח של התמתנות השכר. בייחוד, חשוב למתן ככל האפשר ההתאמות ברמת השכר כפיצוי להשפעות הישירות של הפיחות על רמת המחירים. כישלון בביצוע צעד זה לא רק יקטין את התרומה החיובית של הפיחות ליכולת התחרות אלא גם יגביר את הלחצים הבסיסיים על המחירים ויפגע באפשרות להקל את התנאים המוניטריים ועל ידי כך ייפגעו גם הצמיחה בעתיד והתעסוקה.
המתודולוגיה המשמרת ליצירת מדד המחירים לצרכן מייחסת חשיבות יתר, (לפחות בשלב מוקדם) לעליה במדד יוקר המחיה האמיתי הנובעת מהפיחות של השקל לעומת הדולר, ובאמצעות מנגנון ההצמדה לעתים תורמת לעליות שכר שאינן מחויבות המציאות על פי התפתחויות בפריון. כמו כן, קיימת סכנה שמתודולוגיה זו גורמת להחלטות מדיניות מוניטרית שמתבססות במידה רבה מדי על מדד בעל שונות רבה, למרות שהתנודתיות של מדד המחירים לצרכן עשויה לקטון כאשר יאומץ השינוי בשיטת מדידת מרכיב שכר הדירה, עדיף היה, בדומה למדינות אחרות רבות, לבטא את יעד האינפלציה במונחי של רמת האינפלציה הבסיסית אשר בישראל מנכה את מחירי דיור ופירות וירקות טריים. בד בבד, על הממשלה לחתור ולדחוף לכך שההצמדה במסגרת חוזים פרטיים, לרבות חוזי שכר, תבוסס על אותו מדד מחירים בסיסי.
במאמץ להשגת היעדים המוניטריים רצוי ככל האפשר להימנע משינויים חדים בתנאים המוניטריים. בהקשר זה, רצוי להמשיך לבחון האם התערבות מוגבלת בשוק מטבע החוץ יכולה להתבצע מבלי שתעודד התנהגות הנוטלת סיכוני יתר. אם גישה מעין זו תימצא אפשרית, התערבות עשויה להקל את הנטל שכיום מוטל על מדיניות הריבית בשמירה על היציבות. בנוסף, זה גם יסייע בהורדה הדרגתית של רמת החשיפה של תושבים ישראליים לסיכוני מטבע חוץ ועל ידי כך לצמצם את פוטנציאל הפגיעות של הכלכלה הישראלית להשפעות הידבקות מזעזועים העלולים להיגרם למדינות אחרות בעלות יסודות פחות איתנים.
לאחרונה, בוצעו מספר צעדים מבורכים לחיזוק השקיפות של המדיניות המוניטרית. ניתן לעדן צעדים אלה בעתיד, למשל על ידי פרסום סדיר של תחזיות האינפלציה של בנק ישראל יחד עם הערכות לגבי סטיות מהיעד. יתר על כן, לאור הפיגורים הקיימים במנגנוני התמסורת של מדיניות מוניטרית, יש לקבוע יד האינפלציה מפורש לאופק של 2 – 3 שנים, במקום לתקופה של שנה בלבד כנהוג היום. כמו כן, אנו סבורים שעל השינוי הצפוי בחקיקה הנוגעת לבנק ישראל לאשרר את העצמאות התפעולית של הבנק יחד עם האיזונים והבקרות המתאימים ולזהות את היעד העיקרי של הבנק כשאיפה להשגת יציבות מחירים. הניסיון של מדינות אחרות רבות מעיד שזו יכולה להיות התרומה המשמעותית ביותר שמדיניות מוניטרית יכולה לתרום לעידוד הצמיחה הכלכלית לטווח הארוך.
בנוגע למדיניות הפיסקלית, הושגה התקדמות מרשימה בשנתיים האחרונות בהורדת הגירעון בתקציב ובייחוד לאור התנאים המקרו-כלכליים המקשים בהם הושגה. אולם, עדיין קיים גירעון גדול, בייחוד כשהוא נמדד על בסיס התואם את כללי המדידה המקובלים במדינות מתקדמות אחרות. החוב הציבורי של ישראל גם הוא גבוה מאד ולחצים נוספים ע היקף ההוצאה עלולים להיווצר בעתיד במסגרת מאמצים להתמודד עם גירעונות של קרנות פנסיה וקופות חולים. לדעתנו, כל השיקולים הללו מחייבים שתימשך תכנית שאפתנית לחיזוק פיסקאלי על פני טווח הזמן הבינוני.
תכניות התקציב של הממשלה לשנת 1999, המיועדת להשיג צמצום מתון נוסף בגירעון התפעולי ל- 2 אחוזים של התל"ג, תואמות תכנית כזו, ובייחוד אם מתחשבים בחולשה נוכחית של רמת הפעילות הכלכלית. התוכניות הרשמיות גם תואמות את חוק הפחתת הגירעון שאומץ לפני מספר שנים. לכן, צפוי שיישום התוכניות יתרום להמשך השיפור באמינות המדיניות הפיסקלית תוך הגברת רמת החסכון הלאומית ולחיזוק המצב החיצוני הבסיסי. נוסף לכך, כוונת הממשלה להשיג את יעדה של הורדת הגירעון בשנת 1999, באמצעות צמצומים ניכרים בהוצאה בלתי חיוניות, גם ראויה לציון לאור העובדה שהיא גם תקטין את הסיכון של העלאת נטל המיסוי, שהינו גבוה לעומת זה המקובל בסטנדרטים בינלאומיים וגם יאפשר עליה ניכרת בהוצאה מעודדת צמיחה בתשתית הכלכלית, חינוך ותכניות בשוק העבודה. לכן, יש לקוות שתכניות התקציב של הממשלה לשנת 1999 תאושר על ידי הכנסת בעתיד הקרוב.
לאור תרומתם להגברת רמת הצמיחה הפוטנציאלית לטווח הארוך, יש לדבוק במאמצים לבצע רפורמות מבניות נוספות, למשל באמצעות המשך תכנית ההפרטה של הממשלה ויישום רפורמות המיסוי המיועדות להרחיב את בסיס המיסוי ולהוריד את שיעורי המיסוי. כמו כן, רפורמות מבניות ונוהגים כלכליים עשויות לסייע, בטווח הקצר, במיתון הלחץ להעלאת מחירים הנובע מפיחות בשקל. הצלחתה של ישראל בפתיחת שוק התקשורת לתחרות ובמניעת התנהגות אנטי-תחרותית בתעשיית כרטיסי האשראי משמשת דוגמה לפוטנציאל זה. הישגים דומים ניתנים להשיגה תוך הסרת נוהגים מגבילים, במיוחד בנוגע לאנרגיה ולסחר בתרופות ובכלי רכב.
בנוגע לשוק העבודה, עליות בשכר המינימום שחלו לאחרונה שייתכן שתרמו לפיטורי עובדים, בייחוד בענפים המסורתיים, היו גבוהות במונחים ריאליים. על מנת לשפר את סיכויי התעסוקה של עובדים חסרי הכשרה מקצועית, ניתן להצמיד את שכר המינימום למחירים במקום לשכר באופן דיפרנציאלי בין עובדים בעלי ניסיון עבודה שונה. לאור המעבר ההולך ונמשך מתעשיות מסורתיות לענפים עתירי טכנולוגיות, הפנית הוצאה ציבורית לעבר תכניות חינוך והכשרה מתאימות – ככוונת הממשלה – גם עשויה לסייע בהורדת רמת האבטלה.
תהליך ההפרטה המואצת של בנקים בשנים האחרונות מהווה צעד בכיוון הנכון, אולם לא הוריד במידה מספקת את רמת הריכוזיות של המערכת הפיננסית. לאור זאת, היישום המוקדם של הפרדת הקבוצות הבנקאיות הגדולות, לא רק מפעילות בלתי פיננסית אלא גם מבנקים בינוניים, הינה בעלת חשיבות רבה. על מנת לעודד תחרות נוספת, על הממשלה לעודד פיצולים נוספים של תאגידים פיננסיים ולבחון דרכים שיאפשרו כניסתם של בנקים זרים אשר מספרם בישראל נמוך מאד. למרות שכיום אין חשש לאיתנות של המערכת הבנקאית, רמת התנודתיות ההולכת ועולה בשווקים הפיננסיים ושל מחירי נכסים, ומשקלו הגבוה של אשראי במטבע חוץ – או הצמוד למטבע חוץ – מחייבות פיקוח מוגבר ואולי ביצוע צעדים שקולים נוספים כגון העלאת דרישות הלימות ההון המינימלית, דרישה להפרשות גדולות יותר ועידוד בנקים להגביל תשלומי דיבידנדים. לבסוף, לאור מערכת היחסים ההדוקה בין הבנקים ומוסדות פיננסיים אחרים, ניתן לשפר את שיתוף הפעולה בין רשויות הפיקוח השונות תוך רמת פורמליזציה גבוהה יותר של נוהגי הסדר וחלוקת מידע. אנו מברכים על הקמת ועדה שתון בנושאי תיאום מסוג זה.
 
 

​