בנק ישראל הגיש למשרד האוצר מסמך וב המלצות למדיניות כלכלית
לקובץ המלא לחץ כאן.
מבנק ישראל נמסר כי נגיד בנק ישראל ד"ר דוד קליין, הגיש לשר האוצר, בנימין נתניהו ולשר במשרד האוצר מאיר שטרית, המלצות למדיניות כלכלית לשנים 2003-2008. ההמלצות הוכנו בחודשים האחרונים במחלקת המחקר של בנק ישראל, נועדו לעזור למשרד האוצר בגיבוש המדיניות הכלכלית -חברתית של הממשלה, והן מהוות חומר רקע לעיצוב המדיניות המתבצע בימים אלו. החומר עוסק בשלשה נושאים:
א. המדיניות הדרושה להגדלת שעור התעסוקה במשק כדרך המלך לעידוד הצמיחה, הקטנת אי-השוויון וצמצום ממדי העוני. המטרה היא למזער, על פני זמן, את הפער בשיעור זה בין ישראל לבין המדינות המפותחות.
ב. מסגרת תקציב לטווח בינוני (2003-2008) שתהיה עקבית עם האסטרטגיה למצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק. המטרה היא להתכנס בשיעור ההוצאות, המס, הגרעון והחוב הממשלתי לעבר המצרפים המקובלים במדינות המפותחות.
ג. התכנית הנדרשת להגברת ההשקעות בתשתית כדי להדביק את הפיגור אשר הצטבר, וכדי להסיר חסמים לגידול הפריון ולהאצת הצמיחה במשק.
* * *
המשק הישראלי נמצא במיתון עמוק מאז הרביע האחרון של שנת 2000. המיתון מתבטא בירידה מתמשכת בתוצר ובתוצר לנפש, ברמת החיים ובעלייה בשיעור האבטלה. הסיבות העיקריות לשפל הכלכלי הן התמשכות האינתיפאדה מאז אוקטובר 2000 וההאטה בסחר העולמי בכלל ובענפי הטכנולוגיה העילית בפרט.
נקודת המוצא לעיצוב המדיניות המקרו-כלכלית אינה נוחה: משקל ההוצאה הציבורית הגיע ל-55 אחוזי תוצר, גבוה מזה שבכל מדינות ה-OECD; החוב הציבורי הגיע ל-107 אחוזי תוצר (מזה החוב הממשלתי 103 אחוזי תוצר), ונמצא במגמת עלייה; נטל המס, אף הוא גבוה בהשוואה בינלאומית ומקשה על החברות בישראל להתחרות עם אלה שבמדינות מתועשות אחרות. בכל המרכיבים הללו בולט חוסר ההתקדמות, ובחלקם אף הנסיגה בישראל, לעומת התקדמות רבה בתחומים אלה במרבית מדינות המערב בעשור האחרון. לצד מגמות אלה התפתחו בשנה האחרונה גם מגמות מדאיגות בשווקים הפיננסיים: שיעורי הרווח במערכת הבנקאות ירדו וחלה ירידה באיכות האשראי, חלה עלייה חדה בתנודתיות בשוק מטבע החוץ, ירידה במחירי המניות, והתשואות על אגרות החוב הממשלתיות עלו; תנועות ההון שינו את כיוונן - ההשקעות הישירות ויבוא ההון של זרים ירדו, ויצוא ההון על ידי ישראלים עלה. נקודת מוצא זו מגבילה את מרחב האפשרויות העומדות בפני מעצבי המדיניות הכלכלית.
המסמך מציג מרכיבים מרכזיים בתוכנית כלכלית שיעדיה העיקריים הם החזרת המשק לצמיחה בת-קיימא ועידוד התעסוקה, תוך בלימת הגידול בממדי העוני. מרכיבים אלה, ובפרט הטיפול בתחומי שוק העבודה והתשתיות, יסייעו גם בתנאים הנוכחיים למנוע התדרדרות נוספת ברמת הפעילות והתעסוקה, לצד שמירה על היציבות הפיננסית. מדיניות זו חיונית בעיקר כל עוד אין שינוי משמעותי במצב הביטחוני - מדיני וכל עוד לא ניכרת התאוששות בכלכלות המערב המתבטאת בין היתר בעלייה בביקוש למוצרי הטכנולוגיה העילית. מיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק, יתאפשר כשהמגמות בתחומים אלה יתהפכו.
המרכיבים העיקריים במדיניות המיועדת להשיג יעדים אלה הם תמהיל מקרו כלכלי המבוסס על ריסון תקציבי שיאפשר הרחבה מוניטרית מסוימת, בשילוב עם רפורמות בשוק העבודה, בתחום התקציב ובהשקעות מוגברות בתשתיות. המדיניות התקציבית תפעל במסגרת יעדים רב שנתיים ותוך יישום שינויים משמעותיים בכללי ההוצאות התקציביות שיבטיחו עקביות בין היעדים ארוכי הטווח להקטנת החוב הציבורי, משקל הוצאות הממשלה ונטל המס בכלל, ותוואי הפחתת הגירעון על-פי החוק והרפורמה במס בפרט. זאת לצד הצעות לשינויים אופרטיביים בחוק הפחתת הגירעון, שיחזקו אותו כמכשיר לשמירת המשמעת התקציבית ויסדירו גם את החקיקה הפרטית. ההצעות בתחום התשתיות מגדירות יעדים כמותיים רב שנתיים שיקטינו את הפערים בין ישראל לבין מדינות המערב בתחומי התשתית השונים ומפרטות דרכים להשגת יעדים אלה. ההצעות בתחום העבודה מכוונות להגדלת שיעור התעסוקה תוך הקטנת הפער בשיעור זה בין ישראל ומדינות ה-OECD באמצעות הפחתה משמעותית במספר העובדים הזרים וייקור עלותם למעסיקים בהשוואה לזו של עובדים ישראלים, לצד שיפור התמריצים לתעסוקה ושיפור כישורי העובדים הישראלים ושירותי ההשמה בתעסוקה.
המסגרת המקרו כלכלית שתתמוך בחזרה לצמיחה כלכלית תוך שמירה על היציבות מחייבת קודם כל שמירה על משמעת פיסקלית, על-פי התוואי שהוגדר בחוק הפחתת הגירעון, דבר שיתבטא בירידה בריביות הארוכות. ירידה כזו תאפשר הורדה הדרגתית של ריבית בנק ישראל, תוך שמירה על יציבות המחירים. תמהיל כזה יתבטא בירידת הריביות הארוכות והקצרות כאחד ובפיחות ריאלי ובכך יתמוך בעצירת ההתכווצות, ובחזרה לתוואי של צמיחה. להערכתנו, תקציב 2003 שאושר בכנסת, אינו עקבי עם השגת יעד גירעון של 3 אחוזי תוצר. על-פי הערכה זו, בשל אומדן יתר של ההכנסות הצפויות, ובהנחה כי תקציב הביטחון יבוצע כפי שאושר בתקציב המקורי, ללא הקטנת ההוצאות השוטפות עלול הגירעון להגיע לכ-6 אחוזי תוצר. בהקשר זה ראוי לציין כי נקודת המוצא למדיניות הפיסקלית היא בעייתית; המגמות העולות והרמה הגבוהה של ההוצאה הציבורית, החוב הציבורי ונטל המס המשתקפים באמינות נמוכה של המדיניות התקציבית הבאה לידי ביטוי הן בתשואות על אגרות החוב הממשלתיות והן ביחסן של חברות דירוג האשראי למשק, מחייבים לדבוק ביעד הגירעון ולהבטיח עמידה בו כדי להרחיק את האיום ממשבר פיננסי. שיפור האמינות של המדיניות התקציבית ע"י הפחתת הוצאות עשוי לפעול, ע"י הפחתת האיום להעלאת מיסוי עתידי ועל ידי השפעתה לירידת הריביות לטווח ארוך, לעידוד הצריכה הפרטית וההשקעות, אם כי השפעה זו תהיה מוגבלת כל עוד העימות הביטחוני נמשך. אמנם, בתנאי המשק הנוכחיים של מיתון עמוק ומתמשך ותנאים חיצוניים שאינם מבשרים שינוי, הקטנת ההוצאות השוטפות, כשלעצמה, עלולה לפעול להעמקת המיתון בשל השפעתה הממתנת על הצריכה. ואולם, השפעה זו תתקזז בהשפעת גורמים אחרים. ראשית, הקטנת ההוצאות השוטפות תאפשר לממשלה למכור לציבור פחות איגרות-חוב ממשלתיות, כך שכספי החוסכים יופנו להשקעות ולהלוואות לעידוד הפעילות במגזר הפרטי, במקום למימון ההוצאות השוטפות של הממשלה, וזאת, תוך כדי ירידת הריבית לטווח ארוך במשק. לכך תהיה השפעה מרחיבה על הפעילות וייחסכו תשלומי ריבית בתקציב הממשלה. כדי לחזק השפעה זו יש לשנות את הרכב ההוצאות של הממשלה בכיוון המגדיל את משקלם של מרכיבי הוצאה התומכים בצמיחה, כגון השקעה בתשתית, ולהימנע מהעלאת המס. שנית, לצד עידכון התקציב יש לבצע מרכיבי מדיניות אחרים אשר יתמכו בתעסוקה ובהשקעות ונזכיר כאן שלושה מהם:
האחד - בשוק העבודה יש לפעול להקטנת מספר העובדים הזרים וייקור עלות העסקתם יחסית להעסקה ישראלים, שתגדיל את הביקוש לעובדים ישראלים. כמו כן, מוצעות רפורמות במבנה הקצבאות, במערכת החינוך ובתחומי ההכשרה המקצועית וההשמה שיפעלו להגדלת התעסוקה במגזר העסקי. כפועל יוצא ממבנה המשק ומהמיתון המתמשך בולטת בשנים האחרונות ההתרחבות בממדי העוני. טיפול בנושא זה מחייב תכנית מיוחדת ורב-שנתית תוך הפעלת כלים שונים - ובכלל זה יצירת התשתית לרפורמה בתשלומי ההעברה. אחד הממצאים המקובלים במחקר הכלכלי מראה כי יש קשר משמעותי בין תעסוקה לבין יציאה ממעגל העוני; עיקר הרפורמות המוצגות ב"תכנית לעידוד התעסוקה" מיועדות להגדיל את שיעור התעסוקה בקרב האוכלוסייה בגיל העבודה אשר יפעל לצמצום ממדי מהעוני.
השני - בתחום התשתיות מוגדרים, כאמור, יעדים רב שנתיים להשקעות של כ- 90 מיליארד ש"ח בחמש שנים במטרה להקטין את הפערים בין ישראל לבין מדינות המערב בתחומי התשתית השונים. ההצעות מתייחסות הן להיבט התקציבי, הן להשקעות החוץ תקציביות, והן להגברת התחרות והיעילות בתחומי התשתית השונים. הגדרת תכנית עבודה להשקעות בתשתית של הממשלה, חברות ממשלתיות וחברות פרטיות - והמקורות למימונה -ומעקב אחרי הביצוע במסגרת הקבינט הכלכלי-חברתי, יסייעו לתת לתכנית את המקום הראוי לה בסדרי העדיפויות של הממשלה.
כדי לאפשר הגדלה ניכרת של היקף ההשקעות בתשתית יש לפעול להגדלת מקורות המימון שיעמדו לרשות המגזר העסקי המשתתף בהשקעות בתשתית, דבר המותנה בהקטנת הגירעון אשר תקטין את צורכי המימון של הממשלה. בהקשר זה יש לקדם רפורמה במערכת הפנסיה, אשר תתעל את כספי קרנות הפנסיה לשוק ההון ותסייע ביצירת מקורות לטווח ארוך למימון פרוייקטים של השקעה בתשתית. זאת ועוד, במידה ויתקבלו ערבויות מממשלת ארה"ב, יש ליצור מנגנון שיאפשר לייעדן למימון הגדלה של השקעות בתשתית. יש לדאוג לכך שמסגרת הערבויות תאפשר פריסתן על פי כושר הביצוע של הפרוייקטים התשתיתיים המתוכננים.
והשלישי - יש להתקדם גם בביצוע רפורמות בשוקי הכספים וההון שיתמכו בחזרה לצמיחה בת-קיימא ע"י פיתוח והעמקת מערכת התווך הפיננסי החוץ בנקאי; כמו כן, הן מההיבט החברתי והן מהיבט פיתוח שוק ההון, יש ליישם רפורמה במערכת הפנסיה שתבטיח הרחבת הכיסוי הפנסיוני לשכירים ועצמאיים תוך שמירה על איזון אקטוארי ותתעל את כספי הפנסיה לשוק ההון.
בבנק ישראל מדגישים, לבסוף, כי הפעלה נמרצת ומתואמת של כל מרכיבי התכנית, יכולה למנוע את המשך התכווצות של המשק ולהתחיל להעלותו על פסים של צמיחה.