6.11.2006
 
מסקנות והמלצות ראשוניות של משלחת קרן המטבע הבינ"ל, 06.11.06
 
ביצועיו של המשק הישראלי טובים מאוד בהתחשב באי הודאות הנלווית לטלטלות המשמעותיות שפקדו את הזירה הפוליטית ואת הזירה הביטחונית מוקדם יותר השנה על פי התחזיות, בשנת 2006 התוצר המקומי הגולמי יצמח בשיעור של 4.5 אחוזים, ובחשבון השוטף יהיה עודף הנמוך במקצת מ-5 אחוזי תוצר. הלחצים האינפלציוניים פחתו, והמדינה מושכת אליה השקעות זרות בשיעורי שיא. שיפור ניכר במדיניות הכלכלית ובאמינותה הגבירו את התמיכה בהתפתחויות אלו. 1.
המשק מפיק תועלת גם מהתנאים החיצוניים החיוביים, ולפיכך זהו הזמן לחזק את עמידותו מפני זעזועים, בפרט ע"י הקטנת החוב הציבורי. הביקוש החיצוני ממשיך לשמור על רמתו הגבוהה והמצב בשווקים הפיננסיים הגלובליים שפיר במיוחד. זוהי הזדמנות לקדם את המשמעת התקציבית ורפורמות מבניות. להתקדמות המתמדת בשני תחומים אלה חשיבות מכרעת לחיזוק תחושת האמון בקרב המשקיעים, ששבו להביע חששות לגבי יכולתה של הממשלה להתמיד במשמעת התקציבית לאור התחדשות הלחצים להגדלת הוצאותיה. יתרה מזאת, בלא התקדמות, תישאר הממשלה מוגבלת מאוד ביכולתה להגיב לשינויים פתאומיים ובלתי צפויים בתנאים הכלכליים והחברתיים. 2.
הצמיחה הכלכלית והאינפלציה
קיימת תשתית חזקה להמשך הצמיחה (תמ"ג) בשיעור של 4 אחוזים ומעלה ב-2007. השפעת העימות בצפון על הפעילות הכלכלית הייתה מוגבלת. ההתאוששות מתרחשת בענפי משק רבים, עם האצה בגידול בהשקעות ובתעסוקה. התרחיש המרכזי צופה האטה מתונה בלבד בביקושים החיצוניים. מאזני החברות ורווחיותן השתפרו, ורמתו של שער החליפין הריאלי האפקטיבי אינה מוערכת ביתר. 3.
אולם, הסיכון הנשקף לפעילות הכלכלית הוא בעיקר בכיוון של ירידה בפעילות. על רקע היקפם הגדול של חוסר האיזונים החיצוניים בקרב הכלכלות הגדולות בעולם והסיכונים הגיאופוליטיים, עלולה האטת הביקוש החיצוני להתרחש באופן חד מן הצפוי. לחצים להעלאת מחירי הנפט עודם מהווים אפשרות סבירה, בשל מגבלות ביכולת הייצור. הרעה בתנאי המימון עלולה להתרחש במפתיע ולהביא לעלייה בפרמיות הסיכון. מנקודת מבט מקומית, התרחיש המרכזי מבוסס על הנחה של יציבות פוליטית ומצב ביטחוני שפיר. בשני התחומים, קיימים סיכונים להרעת המצב. 4.
בטווח הבינוני, האינפלציה צפויה לחזור לאמצע טווח היעד של בנק ישראל. האינפלציה יכולה לרדת אל מתחת לטווח למשך תקופת מה, אולם בהנחה של יציבות בשער החליפין ובמחירי הנפט, היא תשוב ותתקרב לנקודת האמצע של טווח היעד – 1 עד 3 אחוזים – במועד מאוחר יותר ב-2007. למעשה, בניכוי השפעת שער החליפין, מדד המחירים לצרכן עולה כבר עתה ב-2 אחוזים. דומה כי הסיכונים סביב תחזית זו מאוזנים. ההתפתחויות בתחום השכר, לרבות במגזר הציבורי, מגלמים סיכון לעליית האינפלציה אם הפעילות תתפתח בהתאם לתחזיות או אם מחירי האנרגיה יתחילו לעלות שוב. מנגד, היחלשות פתאומית בביקוש החיצוני או תיסוף נוסף של השקל ימתנו את לחצי המחירים. 5.
המדיניות המוניטרית
הרחבה מוניטרית אפשרית, אולם כל עוד לא נראה התגברות הסיכונים לירידת האינפלציה, לא קיים צורך בשינוי מדיניות יסודי. קיימת הצדקה להורדת שיעורי הריבית, לאור התחזיות המורות על ירידת האינפלציה לרמה הנמוכה מטווח היעד למשך זמן מה. לחצי השכר עדיין בשליטה, וקיימים סיכונים לצמיחה איטית מהצפוי. עם זאת, התרחיש המרכזי מצביע על צמיחה כלכלית גבוהה מן הפוטנציאל בשנה הקרובה, ולפיכך דומה כי תמריצים מוניטריים נוספים לעידוד הצמיחה אינם הכרחיים. בנוסף, אם ההוצאה התקציבית או הגירעון התקציבי ב-2007 יחרגו מהמסגרת התקציבית שאימצה הממשלה, עלולות להתעורר שוב תהיות לגבי יכולתה של המדינה לשמור על משמעת תקציבית, שעלולות להוות לחץ להעלאת הריבית. 6.
פרסום הפרוטוקולים של דיוני הריבית הוסיף לשקיפותו של תהליך קביעת המדיניות המוניטרית, אולם יש מקום לנקיטת פעולות נוספות בתחום זה. שיעור האינפלציה השתנה במהירות ובאופן בלתי צפוי, ונמצא מחוץ לטווח היעד. אין זו תופעה חריגה בקרב מדינות הנוקטות במשטר של יעדי אינפלציה. כמו כן, אין תופעה זו גורעת מהצלחת המדיניות המוניטרית של בנק ישראל, כפי שניכר מציפיות האינפלציה המעוגנות היטב בטווח היעד. ואולם, על מנת להתמיד בהישג זה, יהיה צורך לשכנע את הציבור שחריגת האינפלציה לעתים מטווח היעד אינה סותרת את העובדה שהמדיניות הנוכחית עקבית עם יציבות מחירים בטווח הבינוני. הפרוטוקולים של דיוני בנק ישראל מועילים לצורך זה. אולם, יסייע לפתח יוזמות קודמות ולפרסם מניפה של תחזיות אינפלציה על בסיס קבוע וכולל, לצד דיון על ההנחות שעמדו בקביעת תחזיות אלו ואודות הסיכונים הגלומים בהן. פרקטיקה זו מקובלת בבנקים מרכזיים אחרים במדינות מפותחות המיישמות משטר של יעדי אינפלציה. 7.
מדיניות פיסקלית
המדיניות הפיסקלית חייבת להתמיד במסלול צפוי ואמין על מנת להגיע ליחס חוב לתמ"ג נמוך משמעותית. חרף המלחמה, צפוי גירעון הממשלה ב-2006 לרדת ל-1.5 אחוזים מהתמ"ג, כלומר ביצועים טובים. באשר לעתיד, הפחתת יחס החוב לתמ"ג, העומד כיום על 90%, הכרחי להפחתת הוצאות הריבית, השוות לכמעט מחצית מהוצאות הממשלה על תשלומי העברה ורווחה. תהליך זה יפנה מקום בהדרגה לפעולתם החופשית של מייצבים אוטומטיים מבלי להסתכן בדינמיקה שלילית של החוב במהלך תקופות מיתון, ויאפשר את הגדלת ההוצאות החברתיות כמענה לצורכי האוכלוסייה המתבגרת בעתיד. 8.
הצעת התקציב ל-2007 מקדמת משמעת תקציבית, אולם אין לחסוך מאמצים כדי לקבע את הגירעון התקציבי מתחת לתקרה הקבועה בחוק הפחתת הגירעון. אנו תומכים בעיקרון שלפיו יש להגדיל את ההוצאות הריאליות שאינן קשורות למלחמה ב-1.7 אחוז בקירוב. אולם, גירעון הסקטור הציבורי העומד על 2.9 אחוזי תוצר משקף כנראה גירעון ממשלתי המתקרב ל-4 אחוזי תוצר, שאיננו נמוך לפי הסטנדרטים של כלכלות מתקדמות, בפרט בסביבת הפעילות המקרו-כלכלית בעת הנוכחית. כמו כן, בניכוי מכירתם של נכסים ממשלתיים, רמת גירעון זו אינה מצמצמת את החוב הציבורי במידה משמעותית. אי לכך, פטורי המיסוי השונים, העולים לקופה הציבורית כיום כ-5 אחוזים מהתמ"ג, ראויים לבחינה בכובד ראש מתוך מטרה של התקרבות ליעדי הגירעון שלפני המלחמה. 9.
בטווח הבינוני, חייבת הממשלה להקפיד שלא לחרוג מן הגבול העליון לגידול ההוצאות הריאליות, שנקבע ל-1.7 אחוזים, ולתת קדימות להקטנת החוב על פני קיצוצי מסים. גירעון הממשלה יוכל אז להגיע ליעד המוצע של 1 אחוז מהתמ"ג ב-2009 – מטרה שאפתנית במידה הראויה. ואולם, אפילו עם גירעון ממוצע של 1 אחוז – שיחייב הגעה לאיזון או עודף בשנים של צמיחה גבוהה – סביר שהקטנת החוב הציבורי ברוטו עד 60 אחוז מהתמ"ג, סטנדרט שכלכלות מתקדמות רבות עומדות בו כבר היום, לא תתרחש לפני 2025. באותן שנים, אוכלוסיית ישראל תהיה בוגרת יותר וצורכי הרווחה שלה גדולים יותר, מה שיפעיל לחץ לא מבוטל על הכלכלה. בתמצית הדברים, האתגר של הקטנת החוב הציבורי הנו משמעותי, הממשלה חייבת לעמוד בתקרה שנקבעה לגידול בהוצאות, ואין מקום להפחית את שיעורי המס מעבר למתוכנן כבר עתה – אלא להפחית את הפטורים ממיסוי. מכל מקום, שיעורי המס מתקרבים במהירות לממוצע הקיים בכלכלות מתקדמות בעלות שאיפות דומות בתחום הרווחה. 10.
בקרה תקציבית
הימנעות מטעויות העבר שהגדילו את החוב הציבורי, מחייבת דיון על ראיה כוללנית והסתכלות עתידית לגבי המדיניות הפיסקלית. הדיון כיום מתמקד בעיקר בטווח הקצר, בין היתר מכיוון שהתהליך חסר הסתכלות עתידית וניתוח סיכונים בניהול המדיניות הפיסקלית, כחלק מגיבוש התקציב. מציאות זו מגבילה את יכולתו של הציבור להבין את משמעות מלוא הנטל של החוב הגבוה, ומביאה להעדפה של אסטרטגיות תקציביות אופורטוניסטיות משנה לשנה הנשענות על קיצוצים קצרי טווח בהוצאות הנתונות לשיקול דעת – במקום שהממשלה תיישם קדימויות מוגדרות היטב לטווח הבינוני. אסטרטגיות מסוג זה מערערות את יעילות המגזר הציבורי וגורמות למשקיעים להעלות שאלות ככל הנוגע למחויבות הממשלה למשמעת תקציבית כשהמשק נפגע מזעזוע. 11.
שיפור ניהול התקציב עשוי לסייע לציבור להעריך את השפעתו המזיקה של החוב הציבורי הגבוה. התמיכה הציבורית בהקטנת הגירעון והחוב לטובת הדורות הבאים נוטה להיות פחותה מזו התומכת בקיצוצי מס מיידיים או בהגדלת ההוצאות. מדינות משתמשות במגוון של מנגנונים להרחבת התמיכה הציבורית בהקטנת החוב – מגופים עצמאיים המבצעים ניתוח פיסקלי ועד לוועדות ייעודיות המדווחות לציבור על היבטים ספציפיים של המימון הציבורי. אחת האופציות עבור ישראל היא להקים ועדה של מומחים עצמאיים, ייתכן שבמבנה דומה לזה של "המועצה הלאומית לכלכלה" החדשה, שתפרסם ניתוח מקיף של המדיניות הפיסקלית. 12.
התפתחויות ומדיניות במגזר הפיננסי
העמקת הפעילות הפיננסית תומכת בצמיחה הכלכלית אך גם מציבה אתגרים חדשים בפני רשויות הפיקוח. חוסנם הפיננסי של הבנקים ושל מוסדות אחרים מתחזק הודות להתרחבות הפעילות במשק, התחרות בין שחקני השוק השונים גוברת, והשירותים ותיקי ההשקעות של המוסדות הפיננסיים מגלמים מבחר גדול יותר של סיכונים ותשואות. זוהי תגובה מבורכת לרפורמות שיושמו בשנים האחרונות. בתהליך זה, הולכים ומיטשטשים הגבולות המסורתיים בין השירותים המוצעים על ידי הבנקים, חברות הביטוח ומוסדות פיננסיים אחרים. התהליך גם מעלה את השאלה האם משקיעים מוסדיים ומשקי הבית מבינים במלואם, ומתמחרים כראוי, את הסיכונים החדשים שהם נוטלים על עצמם. מכאן עולה הצורך בפיקוח על ניהול סיכונים נאות, בגילוי מלא יותר ובשיפור הייעוץ למשקיעים ובהדרכתם. 13.
יש לספק תמיכה ראויה ופרופורציונאלית של משאבים, להעניק עצמאות ולחזק שיתוף פעולה בין רשויות הפיקוח. הקדימויות העיקריות הן: (א) העברת חוק בנק ישראל בהקדם, (ב) חיזוק הפיקוח של בנק ישראל על ניהול סיכונים, בין היתר דרך יישום הנחיות באזל 2, (ג) הוספת משאבים לפיקוח על חברות הביטוח, קרנות הפנסיה וקופות הגמל, והוצאת פעילות זו ממשרד האוצר באופן העקבי עם התוכניות העתידיות למבנה של רשויות הפיקוח בישראל (ד) שיפור התשתית הרגולטורית לפיקוח על חברות הביטוח, בפרט על ידי רגולציה בתחום של אחזקת הון כנגד הסיכונים וכן (ה) תיאום המדיניות והנהלים בתחום היציבות בין המגזרים הפיננסיים השונים, לרבות ביחס לתכניות לשעת חירום. 14.
המלחמה בעוני
ההצעה להנהיג מס הכנסה שלילי ראויה לדיון בהקשר הרחב יותר של תעסוקה ועוני. מדינות אחדות הצליחו להגיע להישגים בהפחתת העוני באמצעות מס הכנסה שלילי. הרעיון אטרקטיבי ברמה העקרונית, אולם רבות תלוי בתכנון, ובפרט בהתאמת התכנית למערכת המיסוי והרווחה הקיימת ולתכניות שוק העבודה והסביבה הרגולטורית שלו. סוגיה נוספת היא שמס הכנסה שלילי יועיל לכמה ממגזרי העוני בישראל יותר מאשר לאחרים, ולפיכך עשויה הנהגתו לעורר את הדרישה להגדלת התמיכה הניתנת במסגרת תכניות אחרות. יחסי הגומלין הטכניים והפוליטיים הללו מחזקים את הטענה שלפיה יש לדון במס הכנסה שלילי כחלק ממדיניות כוללת להפחתת העוני והגדלת התעסוקה בהקשר רחב יותר, נייטרלי מבחינה תקציבית, באופן שעולה בקנה אחד עם השקפת המועצה הלאומית לכלכלה. 15.
 
​