מבוא:
התוצר לשעת עבודה בישראל (פריון העבודה) נמוך ב- 24% מהממוצע במדינות ה- OECD, והפער לעומתן (להלן: הפער) אינו מצטמצם בעשורים האחרונים. דוח זה מצביע על הגורמים הידועים לפער זה, ומציע לקובעי המדיניות צעדים מעשיים להקטנתו. מובן שהדוח אינו ממצה: הממשלה כבר נוקטת צעדים שאינם מוזכרים כאן בפירוט, וניתן לנקוט צעדים נוספים שאינם מנותחים כאן. לפיכך מטרת הדוח היא לרכז את ליבת הצעדים הנדרשים לסגירת פער הפריון, כדי שבפני הממשלה החדשה תעמוד תמונת מצב מקיפה על היקף הבעיה ועל הדרכים לטפל בה. מחקרים בכלכלה מוצאים שהתוצר לעובד (או לשעת עבודה) – קרי: פריון העבודה – מושפע במידה רבה מההון האנושי, הנמדד באמצעות ההשכלה והכישורים של כוח העבודה; ממלאי ההון – הפיזי) הכולל בעיקר: מבנים, מכונות וציוד ותשתיות( והבלתי מוחשי (ידע שנצבר, למשל, במחקר ופיתוח, פטנטים וכו'); 1 ומהפריון הכולל, המשקף חדשנות טכנולוגית, יעילות של תהליכי העבודה, וגורמים נוספים כגון איכות המוסדות והרגולציה.
פער הפריון יכול לנבוע מכל אחד מהגורמים הללו, וקיימת השפעה הדדית ביניהם. חזן וצור (2019) מצאו באמצעות "חשבונאות התפתחות", כי מרבית הפער בישראל משקף מלאי הון פיזי לעובד נמוך יחסית למדינות המפותחות האחרות, וכי יתר הפער משקף נחיתות באיכות ההון האנושי, על אף ריבוי שנות הלימוד בהשוואה אליהן. אולם על אף הנחיתות הבולטת במלאי ההון הפיזי, דוח זה מדגיש כי הדרך לצמיחה מואצת בפריון העבודה בישראל עוברת בראש ובראשונה במדיניות לשיפור
ההון האנושי: בעוד שההחלטה על הכמות האופטימלית של ההון הפיזי היא בעיקרה של המגזר העסקי, הממשלה יכולה לסייע למיצוי פוטנציאל ההון האנושי של האזרחים, ולהקל על מגבלות כלכליות המונעות מחלק מהם לרכוש חינוך איכותי. לפיכך, ברובן המוחלט של המדינות המפותחות, הממשלות מספקות שירותי חינוך חינם, והממשלה בישראל מספקת אותם לגילאי 3 עד 18 . ההון האנושי משפיע על כדאיות ההשקעה של המגזר העסקי בהון פיזי וכן על רמת החדשנות, על איכות הרגולציה, על כדאיות ההשקעה בתשתיות ועל יעילות תהליכי הייצור. לפיכך, חלק משמעותי של דוח זה מוקדש לניתוח ולהמלצות בנושא החינוך. לצד זאת אנו דנים בדרכים נוספות להגדיל את רמת ההון הפיזי ואת החדשנות, שעל אף שכאמור ההחלטות לגביהן הן ברובן של המגזר העסקי, לממשלה יש תפקיד חשוב בהגדלתן, הן במישרין באמצעות השקעתה בתשתיות, והן בעקיפין באמצעות הסרת חסמים ויצירת התנאים המיטביים להשקעה בהן. בתנאים אלה ניתן למנות את הרגולציה והבירוקרטיה. לגורמים אלה – כפי שנמצא במחקרים רבים – יש השפעה ישירה על הפריון הכולל ובכך על פריון העבודה: הם משפיעים על התמריץ של הפרטים להשקיע בטיפוח ההון האנושי שלהם, ומגבירים את הנכונות של החברות להשקיע בהון פיזי. הדוח סוקר את הגורמים לפערי פריון העבודה בישראל וממליץ על דרכים לצמצם אותם: הדיון מתחיל בהון האנושי, עובר לעסוק בנושא ההון הפיזי וחותם בסוגיות בפריון הכולל של המשק. ברמת המקרו אנו מוצאים כי הממשלה בישראל מוציאה בעשורים האחרונים פחות מהמדינות המפותחות האחרות על החינוך לכל ילד, ומשקיעה פחות במלאי ההון הציבורי ובתשתיות. פער זה בהוצאות תומכות פריון הוא בהיקף של כשני אחוזי תוצר לשנה, והוא מתבטא בין היתר במיומנויות הנמוכות של כוח העבודה בישראל ובאיכות הנמוכה של התשתיות. הסבירות שישראל תצליח להגיע לפריון דומה למדינות האחרות ברמת הוצאה כה נמוכה בתחומים הרלוונטיים אינה גדולה. ואולם, הדוח אינו מסתפק בזיהוי הפער בהוצאות, אלא מציע כיווני מדיניות רצויים בכל אחד מהתחומים. כל אלה בהתבסס על התייעצות עם מגוון בעלי תפקידים במגזר הציבורי והעסקי ואנשי אקדמיה, ועל מחקרים שנעשו בבנק ישראל, במשרדי ממשלה, ובאקדמיה בארץ ובעולם. בנוסף, חלק מהניתוחים והתובנות המובאים בו משקפים ידע שנצבר במסגרת דיוני "ועדת הפריון" שהתכנסה בשנתיים האחרונות בראשות מנכ"ל משרד האוצר. מכיוון שסוגיית הפריון היא מורכבת ומרובת ממדים, הדוח אינו מתיימר להציג את כלל הצעדים הנדרשים, ויישום חלק מההמלצות גם דורש העמקה פרטנית. עם זאת, אנו מעריכים כי יישום הצעדים הנידונים כאן יהווה צעד חשוב לצמצום 1 לשם הנוחות נקצר לרוב את ההתייחסות לשני סוגי ההון שאינם הון אנושי ל"ההון הפיזי".3 משמעותי של פערי הפריון בין המשק הישראלי למשקים המתקדמים בעולם. חשוב להדגיש שלצד התובנות הרבות שהפקנו מהשיח עם הגורמים שצוינו לעיל, ההמלצות במסמך זה משקפות את עמדת בנק ישראל בלבד, אינן מחייבות את הגופים עמם התייעצנו, ולעתים אף אינן תואמות את עמדתם.
ההתמודדות עם פערי פריון כה גדולים ומתמשכים אינה תהליך קצר טווח או חסר עלויות. הניתוח במסמך זה מצביע כאמור על כך שצמצום הפערים שהצטברו במיומנויות העובדים ובמלאי ההון הציבורי יחייב הרחבה ניכרת של המשאבים הציבוריים המוקצים להוצאות תומכות צמיחה. הרחבה זו היא הדרגתית באופייה; חלק מרכיביה תלוי בצעדים מקדימים, המפורטים במסמך זה, להגדלת יעילות ההוצאה הציבורית בתחומים תומכי צמיחה, שיתפרשו על פני מספר שנים. גם תהליכי התכנון והאישור של ההשקעות בתשתית אינם מיידיים. עם זאת, חשוב שהממשלה תיערך כבר עתה מבחינת המסגרות הפיסקליות, כך שתוכל לתמוך בהעלאת הפריון בלי לסכן את היציבות הפיננסית של המשק.
להלן עיקרי הממצאים וההמלצות בכל אחד מהסעיפים.